Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 356/2008. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIENr. 356/R DOSAR NR-
Ședința publică de la 22 Mai 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Marcela Comșa JUDECĂTOR 2: Georgeta Bejinaru Mihoc
JUDECĂTORI: Marcela Comșa, Georgeta Bejinaru Mihoc, Silviu președinte de secție
- - -
Grefier -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de reclamanta R împotriva sentinței civile nr. 165/CA din 4 martie 2008, pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din 20 mai 2008, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta, iar instanța pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, în baza art. 156 alin. 2 Cod procedură civilă și în vederea deliberării în baza art. 260 alin. 1 Cod procedură civilă, a amânat pronunțarea pentru data de 22 mai 2008.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Constată că prin nr.165/CA/04.03.2008 a Tribunalului Brașov -secția comercială și de contencios administrativ a fost respinsă ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a actului administrativ fiscal cu numărul -/2007 emise de Consiliul Local B - Direcția Fiscală, invocată de contestatoarea - R -
Pentru a da această hotărâre, Tribunalul a reținut următoarele:
Potrivit art.5 alin.2 din Legea nr.554/2004: "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Ori, actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă pe calea excepției de nelegalitate este o decizie de impunere emisă de un organ fiscal, un titlu de creanță fiscală și nu un act administrativ de drept comun care se atacă potrivit procedurii prevăzute de Legea nr.554/2004 ci potrivit procedurilor stabilite prin Codul d e procedură fiscală care constituie o lege organică, alcătuind împreună cu Codul Fiscal ramura dreptului fiscal, așa cum Codul d e procedură penală împreună cu Codul Penal constituie prin aceste legi organice o altă ramură de drept distinctă.
Faptul că atât dreptul administrativ cât și dreptul fiscal aparțin dreptului public( ca de altfel și dreptul penal) nu constituie un argument pentru amestecarea nediferențiată a conceptelor juridice și instituțiilor specifice fiecărei ramuri de drept.
Aceste aspecte rezultă cu evidență din deosebirile de esență dintre prevederile Codului d e procedură fiscală și Legea nr.554/2004.
Astfel, dacă potrivit art.7 din Legea nr.554/2004, se atacă în instanță însuși actul administrativ, în cazul titlurilor de creanță fiscală se atacă potrivit art.218 decizia de soluționare a contestației formulată împotriva titlului de creanță fiscală.
De asemenea, în dreptul fiscal nu își au aplicabilitatea termenele de prescripție de 6 luni și cel de decădere de 1 an prevăzute de art. 11 alin.(1) și (2) din Legea nr.554/2004.
În realitate reclamanta( recurenta contestatoare) s-a complăcut în pasivitate și nu a atacat în instanță titlul de creanță fiscală iar în faza executării silite încearcă în fapt să obțină pe calea excepției o repunere în termenul de introducere a acțiunii în instanță în condițiile în care nu a formulat, din neglijență contestația prealabilă obligatorie la organul fiscal competent, fapt ce echivalează cu invocarea propriei culpe ceea ce este inadmisibil.
În concluzie, dacă s-ar admite în principiu, excepția de nelegalitate în contenciosul administrativ fiscal, cu referire la titlurile de creanță fiscală, acest fapt ar echivala cu judecarea acestora în mod direct în instanță și cu eludarea totodată a termenelor de prescripție, de natură astfel să submineze stabilitatea raporturilor juridice, ceea ce este de asemenea inadmisibil.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta - R - B, solicitând admiterea recursului, rejudecarea pe fond a cauzei și admiterea excepției de nelegalitate ridicate, în sensul constatării nelegalității actului administrativ fiscal atacat, anume actul administrativ fiscal nr.-/2007 (dosar de executare silită) emis de Direcția Fiscală a mun.
În motivarea recursului, recurenta reclamantă a arătat următoarele:
În cadrul contestației la executare împotriva titlului executor, a invocat excepția de nelagalitate a deciziei de impunere. A susținut că este vorba de decizia de impunere ( titlu de creanță), astfel cum ea este definită de art. 41 din OG 92/2003. Aceasta nu se confundă cu titlu executor. Această excepție poate fi invocată oricând în cadrul unui proces. Fiind îndeplinite condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de executare sesizată a dispus în mod legal suspendarea contestației la executare și, cu încheiere motivată, a dispus sesizarea instanței de contencios administrativ în soluționarea fondului excepției. Ca urmare, în contencios administrativ s-a aflat judecarea fondului excepției de nelegalitate și nu contestația la executare ( care este suspendată și așteaptă soluționarea excepției). Drept urmare, instanța trebuia să se pronunțe pe excepția de nelegalitate, fiind competentă și investită legal, în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Ori instanța nu s-a pronunțat pe excepția invocată, invocând din oficiu, excepția de inadmisibilitate.
În considerentele sentinței atacate, prima instanță a reținut că împotriva măsurilor dispuse de decizia de impunere, reclamanta nu a formulat contestație în termenul legal de 30 zile. Față de această împrejurare reclamanta susține că este vorba de contestația reglementată de art. 205 din OG 92/2003, care este o procedură administrativă. Arată că "Pe de o parte această procedură este una facultativă, așa cum statuează art. 21 (4) din Constituția României precum și art. 6 (1) din Legea nr. 554/2004". " Pe de altă parte, exercitarea/ neexercitarea acestei căi de atac nu are nici o relevanță în judecarea excepției de nelegalitate. Alături de legislația română, mai multe legislații ale țărilor din, precum și legislația comunitară tratează în mod unitar problematica deciziilor administrative, considerând că " o decizie administrativă ilegală neatacată în termen și devenită astfel definitivă, nu devine prin aceasta definitivare și legală"( "Legea Contenciosului Administrativ " -, Editura, pag. 147).
Instituția excepției de nelegalitate a fost introdusă atât pentru alinierea legislației românești la cea europeană, cât și pentru protejarea intereselor persoanelor vizate de o decizie nelegală, chiar dacă ea nu a fost atacată în termen. Ca urmare, pentru judecarea excepției de nelegalitate nu trebuie îndeplinită nici o altă procedură prealabilă, cum eronat a reținut instanța de fond.
Prima instanță a invocat prevederile art. 5 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 și făcând aplicarea lor, a respins excepția de nelegalitate. Prin urmare reclamanta solicită a se observa că instanța nu cercetat fondul excepției, conform investirii sale, afirmând doar că în conformitate cu art. 5 (2) menționat, actul administrativ nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ. Având în vedere că în cauză este vorba despre decizia de impunere și nu titlul executor, solicită a se observa că prevederile art. 5(2) nu sunt aplicabile în speță, întrucât în legislația română nu este prevăzută nici o altă procedură judiciară pentru modificarea sau desființarea deciziei de impunere. Procedura prevăzută de art. 172 și urm. Din OG 92/2003 se referă la titlul executor ( nu la titlul de creanță), iar cea prevăzută de art. 205 și urm. Este o procedură administrativă ( facultativă) și nu judiciară cum impune art. 5(2) din Legea nr. 554/2004. În consecință decizia de impunere din speța dedusă judecății nu poate fi atacată pe calea contenciosului administrativ.
Mai mult, chiar dacă s-ar considera vreuna din aceste proceduri ca fiind incidentă, ( adică ar exista reglementată și o altă cale de atac) ele nu îndeplinesc o altă cerință a art. 5(2) din legea nr. 554/2004: anume că nu sunt prevăzute de o lege organică - ordonanța fiind un act normativ ordinar.
Arată că: În lumina prevederilor art. 73 și 76(1) din Constituția României, ordonanța de guvern nu este lege organică. Pe de o parte ordonanța nu este enumerată în art. 73, iar pe de altă parte ordonanța de guvern nu este adoptată de Parlamentul României.
Reclamanta mai arată că legile organice constituie acea categorie de legi a căror procedură de elaborare este stipulată în art. 76(1) din Constituție: legile organice se adoptă cu votul majorității membrilor din fiecare cameră a Parlamentului - procedura care nu a fost aplicată la emiterea OG- privind Codul d e procedură fiscală.
În concluzie susține că, afirmația primei instanțe că OG 92/2003 ar fi lege organică este total eronată și nu poate fi primită. făcută între legile fiscale și cele penale nu este de natură să confere Codului d e Procedură Fiscală statutul de lege organică.
Examinând actele și lucrările dosarului, sentința atacată prin prisma dispozițiilor art.304 ind.1 Cod pr.civ. și a criticilor formulate de recurentă, Curtea constată că recursul este fondat și urmează a fi admis, iar cauza va fi trimisă spre rejudecare Tribunalului Brașov -secția comercială și de contencios administrativ.
Astfel, excepția de nelegalitate, potrivit art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 modificată, privește cercetarea legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, și poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Legea stabilește, în continuare în același alineat, procedura obligatorie ce trebuie urmată pentru judecarea excepției de nelegalitate, dispunând că instanța în fața căreia s-a ridicat excepția, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza.
Definiția actului administrativ unilateral este dată în art.2 alin.1 lit. c din legea contenciosului administrativ- actul emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. La rândul său, art.5 alin.2 din lege stabilește că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Exprimarea legiuitorului privește, în această din urmă situație, acele acte administrative care nu sunt supuse deloc jurisdicției instanțelor de contencios administrativ, textul legal antemenționat fiind de strictă interpretare, întrucât el reglementează o excepție de la regula stabilită în materia actelor administrative prin Legea contenciosului administrativ, iar excepțiile sunt de strictă interpretare. Prin urmare, dacă un alt act normativ cu putere de lege dă în competența instanțelor de contencios administrativ diferite varietăți de acte administrative în sensul art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004 modificată, atunci toate procedurile prevăzute de legea contenciosului administrativ, în sensul de competențe date instanțelor de contencios administrativ, sunt aplicabile regimului juridic al acelor acte administrative.
Instanța de recurs constată că decizia de impunere, așa cum este ea definită de art.41 din OG nr.92/2003, reprezintă un act administrativ în sensul art.2 alin.1 lit.c din legea contenciosului administrativ și, prin urmare, regimul său juridic este subsumat atât legii speciale, adică OG nr.92/2003 pentru regimul său de act administrativ fiscal, cât și legii contenciosului administrativ în privința regimului său juridic general de act administrativ, acolo unde legea specială nu cuprinde reglementare de detaliu. Procedura contestației împotriva titlului de creanță reprezintă o procedură prin care este atacat actul administrativ fiscal în întregime, similar cu procedura stabilită în întreg capitolul 2 din Legea contenciosului administrativ referitor la procedura de soluționare a cererilor în contenciosul administrativ, unde sunt stabilite reguli privind procedura prealabilă, obiectul acțiunii judiciare ("Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral", text comparabil cu textul special din Codul d e procedură fiscală- art.206 alin.2, ce stabilește obiectul contestației "sumele și măsurile stabilite și înscrise de organul fiscal în titlul de creanță sau în actul administrativ fiscal atacat"), instanța competentă, termenul de introducere a acțiunii precum și celelalte reguli procedurale stabilite de legiuitor. Prin urmare, procedurile de atacare a actelor administrative fiscale se completează cu dispozițiile din legea contenciosului administrativ, iar din întreaga economie a Codului d e procedură fiscală se desprinde concluzia că în afară de modalitatea de soluționare a contestațiilor, cuprinsă în Titlul IX din Codul d e procedură fiscală, actele administrative fiscale pot fi atacate și prin celelalte mijloace stabilite de legea contenciosului administrativ, din moment ce nu există vreo interdicție legală expresă în acest sens. O interpretare contrară ar naște un tratament juridic diferit între actele administrative, tratament pe care legiuitorul nu l-a avut în vedere, știut fiind că interpretările restrictive ale legii se fac numai acolo unde legiuitorul prevede expres aceasta, ceea ce nu se regăsește în cuprinsul Codului d e procedură fiscală. Pe de altă parte, art.218 alin.2 din Codul d e procedură fiscală republicat și modificat stabilește că instanțele de contencios administrativ sunt competente să judece contestațiile prin care sunt atacate deciziile organului fiscal date conform procedurii prevăzute în Titlul IX din codul d e procedură fiscală. La rândul său, art.5 alin.2 din legea contenciosului administrativ stabilește ca fine de neprimire la instanțele de contencios administrativ acele acte administrative pentru care se prevede o altă procedură decât procedura de contencios administrativ, așa cum se desprinde cu claritate din exprimarea utilizată de legiuitor în art.5 alin.2 din lege. a contrario, orice alte proceduri date în competența contenciosului administrativ - cum este și cea din contenciosul fiscal- se soluționează pe calea contenciosului administrativ, cu particularitățile prevăzute în legea specială, dar cu posibilitatea parcurgerii tuturor căilor permise de legea contenciosului administrativ.
În consecință, odată ce instanța de contencios administrativ a fost sesizată cu judecarea unei excepții de nelegalitate a unui act administrativ, fie el și fiscal, această instanță trebuie să soluționeze cauza ca o instanță legal învestită, examinând și fondul acesteia, atât cât stabilește art.4 din Legea nr.554/2004 modificată. Așadar, în mod greșit tribunalul a respins excepția de nelegalitate cu care a fost învestită, fără a cerceta, în limitele art.4 coroborat cu art.10 alin.1 din Legea nr.554/2004, fondul cauzei deduse judecății sale în contencios administrativ. Neprocedând astfel, instanța de fond a soluționat excepția de nelegalitate fără a mai cerceta fondul cauzei, fiind astfel incidente dispozițiile art.312 alin.5 din Codul d e procedură civilă.
Ca atare, în temeiul art.312 alin.1, alin.2 și alin.3 pr.civ. instanța de recurs urmează a admite recursul reclamantei, va casa hotărârea atacată și va trimite cauza spre rejudecare Tribunalului Brașov -secția comercial și de contencios administrativ și fiscal pentru a judeca fondul cauzei potrivit art.4 din legea contenciosului administrativ.
PENTRU ACESTE MOTIVE:
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de reclamanta RBî mpotriva Sentinței civile nr. 165/CA/04.03.2008 a Tribunalului Brașov - secția comercială și de contencios administrativ, pe care o casează și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi 22.05.2008.
Președinte Judecător JUDECĂTOR 3: Silviu
- - - --- - - -
Grefier
Red. / 26.05.2008
Dact. /27.05.2008
- 3 ex.-
Președinte:Marcela ComșaJudecători:Marcela Comșa, Georgeta Bejinaru Mihoc, Silviu
