Excepție nelegalitate act administrativ. Sentința 42/2010. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ NR. 42/2010
Ședința publică din data de 01 februarie 2010
Instanța constituită din:
JUDECĂTOR 1: Nemenționat
GREFIER:
S-a luat în examinare, pentru pronunțare excepția nelegalitate a HG nr. 831/2004, invocată de reclamanta SC SRL în cadrul acțiunii promovate în dosarul nr- al Tribunalului Cluj, cauza privind și pe pârâții DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE C și GUVERNUL ROMÂNIEI, având ca obiect contestație act administrativ fiscal.
În data de 25 ianuarie 2010 s-a depus la dosarul cauzei întâmpinare din partea GUVERNUL ROMÂNIEI prin care solicită respingerea, pe cale de excepție ca inadmisibilă, sau pe fond ca neîntemeiată, a excepției de nelegalitate invocată de reclamantă.
Se constată că, mersul dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 25 ianuarie 2010, încheiere care face partea integrantă din prezenta hotărâre, când pronunțarea hotărârii s-a amânat pentru termenul de azi.
CURTEA
Deliberând reține că,
Prin cererea înregistrată la data de 2 iulie 2009 sub nr-, reclamanta SC SRL a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor HG nr.831/2004 pentru aprobarea Normelor privind limitele admisibile de perisabilitate de mărfuri în procesul de comercializare și a solicitat ca, în contradictoriu cu emitentul actului GUVERNUL ROMÂNIEI, să se constate nelegalitatea HG nr.831/2004 pentru aprobarea Normelor privind limitele admisibile de perisabilitate la mărfuri în procesul de comercializare.
În motivarea cererii, reclamanta arată că prin Decizia de impunere privind obligațiile fiscale suplimentare de plată stabilite de inspecția fiscală nr.59/19.02.2009, s-a stabilit obligația de plată a sumei de 383.556 lei reprezentând impozit pe profit, TVA și accesorii. Pentru a decide astfel, organele de inspecție fiscală au stabilit că reclamanta a considerat deductibile la calculul impozitului pe profit perisabilități peste limita legală prevăzută de HG nr.831/2004.
Conform dispozițiilor art.21, alin.3, lit.d Cod fiscal, perisabilitățile, în limitele stabilite de organele de specialitate ale administrației centrale, împreună cu instituțiile de specialitate, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice, sunt deductibile la determinarea profitului impozabil. În temeiul acestui text legal a fost adoptată de către Guvernul României hotărârea criticată pentru nelegalitate, hotărâre contrasemnată de președintele Agenției Naționale pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație și de către ministrul finanțelor publice.
HG nr.831/2004 nu echivalează cu avizarea acestui act normativ de către Ministerul Finanțelor Publice având în vedere faptul că operațiunea de contrasemnare se realizează în vederea punerii în executare a actului de către miniștrii cărora le revine această responsabilitate. Avizul despre care fac vorbire dispozițiile art.21 alin.3, lit.d Cod fiscal este un veritabil aviz conform, anterior în lipsa căruia actul administrativ este nul absolut. Existența acestui aviz nu rezultă nici din cuprinsul HG nr.831/2004 și nici din informațiile existente pe site-ul Guvernului României, proba existenței sale în aceste condiții fiind în sarcina autorității emitente.
În ceea ce privește cerința ca limita de perisabilități să fie stabilită de organele de specialitate ale administrației centrale, din informațiile existente nu se poate concluziona că aceasta ar fi îndeplinită.
Chiar dacă s-ar reține, contrar dispozițiilor art.10 alin.3 din Legea nr.24/2000 (republicată), că Agenția Națională pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație (în calitate de contrasemnatar al HG nr.831/2004) ar fi și inițiatorul actului criticat pentru nelegalitate, reclamanta solicită se constata că această instituție nu poate fi considerată "organ de specialitate al administrației centrale" în sensul art.21 alin.3 lit.d Cod fiscal.
Reclamanta arată că Agenția Națională pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului și în coordonarea primului-ministru dar are ca scop realizarea Programului de guvernare în domeniul dezvoltării sectorului întreprinderilor mici și mijlocii, a celui cooperatist și în domeniul comerțului interior (art.1 din HG nr.753/2003). Or, inițierea unei hotărâri având ca obiect limitele admisibile de perisabilitate la mărfuri în procesul de comercializare excede în mod evident scopul său, fapt interzis prin dispozițiile art.34 din Decretul nr.31/1954.
Pentru motivele arătate, reclamanta solicită admiterea excepției invocate.
Prin întâmpinarea înregistrată la 22 ianuarie 2010 pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice C solicită respingerea excepției de nelegalitate, a dispozițiilor HG 831/2004 pentru aprobarea Normelor privind limitele admisibile de perisabilitate la mărfuri în procesul de comercializare invocată de către reclamantă în cadrul dosarului nr- care are ca obiect acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă împotriva deciziei 84/22.04.2009 emisă de pârâtă.
În opinia acesteia, nici unul din aspectele menționate în cuprinsul scriptului prin care a fost ridicată excepția nu sunt în măsură să conducă la admiterea excepției de nelegalitate și pe cale de consecință, să influențeze soluția pe care urmează să o pronunțe instanța investită cu acțiunea în contencios administrativ.
Această susținere are la bază lipsa de pertinență a motivelor invocate de reclamantă, urmărindu-se în realitate tergiversarea soluționării litigiului.
Astfel, fără nici o justificare legală, reclamanta susține că actul normativ a cărei nelegalitate o invocă este nul absolut întrucât, necesită un veritabil aviz anterior.
Invederează instanței faptul că actualul cadru legislativ nu prevede necesitatea existenței unui aviz în cuprinsul actului normativ, motiv pentru care nici reclamanta nu poate face referire la vre-o dispoziție legală în expunerea sa.
Pârâta, mai arată că potrivit art.8 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, sunt supuse avizării numai proiectele de acte normative.
Pentru ca un act normativ să intre în vigoare trebuie să fie publicat în Monitorul Oficial partea I, conform art.10 din același act normativ, care, la alin.3 stipulează în mod expres faptul că "ordonanțele și hotărârile Guvernului se publică numai după ce au fost semnate de Primul-ministru și contrasemnate de miniștri care au obligația să le pună în executare".
În realitate, HG nr.831/2004 pentru aprobarea Normelor privind limitele admisibile de perisabilitate la mărfuri în procesul de comercializare, îndeplinește toate condițiile de formă menționate în cuprinsul art.21 alin.3 lit.d fiscal.
Chiar în cuprinsul acestui act normativ rezultă că este emis de Guvernul României în temeiul art.108 din Constituția României, care prevede: " Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.".
De asemenea, HG 831/2004 este contrasemnat de Președintele Agenției Naționale pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație și de Ministrul Finanțelor Publice și este publicat în Monitorul Oficial al României 522/10.06.2004, conform dispozițiilor legale citate anterior, având prin urmare, putere de lege.
În mod logic semnătura, respectiv, contrasemnătura președintelui Agenției Naționale pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație înlătură orice discuții referitoare la împrejurarea potrivit căruia acest organ de specialitate nu ar fi de acord cu conținutul actului normativ.
Pentru considerentele mai sus expuse, pârâta solicită respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantă.
Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinarea înregistrată la 25 ianuarie 2010, invocă excepția inadmisibilității cererii, potrivit dispozițiilor art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004, cu modificările și completările ulterioare,"legalitatea unui act administrativ unilateral"cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
După cum reiese din textul legal citat, excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și pe cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.
Potrivit doctrinei, actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că manifestarea de voință a organului administrativ competent creează, modifică sau stinge drepturi sau obligații în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate, deci emiterea lor se face cu referire expresă la persoanele care s-au adresat autorității publice pentru rezolvarea unui drept sau interes legitim.
Ceea ce este specific, însă, actelor administrativecu caracter normativeste faptul că ele creează, modifică sau desființează reguli de conduită formulate în abstract, fără considerare de persoane; astfel ele au caracter de impersonal, general, conțin reguli de conduită generală și de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecți (deci cu o sferă amplă de adresabilitate/aplicabilitate ).
În speță, prin hotărârea de Guvern contestată, a fost reglementat modul de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr.148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările ulterioare.
Astfel, față de obiectul de reglementare, este evident că aceste dispoziții au caracter normativ având rolul de a detalia legea și de asigura o interpretare și aplicare unitară a acesteia.
Față de cele arătate, pârâtul consideră că excepția de nelegalitate este inadmisibilă și solicită respingerea acesteia ca atare.
Pe fondul cauzei, arată că, Hotărârea Guvernului nr.l025/2006 este temeinică și legală, fiind adoptată în temeiul a11. 108 din Constituția României, republicată și al art.21 alin.(3) lit.d din Legea nr.571/2003 privind Codul Fiscal.
Hotărârea contestată a fost adoptată de Executiv prin însușirea proiectului inițiat de Agenția Națională pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație.
La elaborarea actului au fost respectate dispozițiile Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției, care, potrivit art.8 alin.( 6) din Regulamentul abrogat (art.20 alin.(7) din nr.HG561/2009), "avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalității, încheind succesiunea operațiilor din etapa de avizare".
Proiectul de act normativ a avut drept scop acoperirea vidului legislativ creat prin abrogarea implicită, potrivit dispozițiilor art.298 alin.(1) pct.l0 din Legea nr.571/2003 privind Codul Fiscal, a Hotărârii Guvernului nr.1569/2002 pentru aprobarea Normelor privind limitele legale de perisabilitate la mărfuri.
În conformitate cu prevederile art.21 alin.(3) lit.d din Legea nr.573/2003 privind Codul Fiscal, sunt considerate cheltuieli cu deductibilitate limitată, perisabilitățile în limitele stabilite de organele de specialitate ale administrației centrale, împreună cu instituțiile de specialitate, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice.
, în procesul de comercializare, se evidențiază în sistemul contabil, sunt reale, se produc în mod și obiectiv; aceste scăzăminte sunt considerate ca parte a cheltuielilor de exploatare aferente veniturilor și sunt deductibile din punct de vedere fiscal numai în limitele prevăzute în anexa hotărârii de Guvern.
Pârâtul, mai arată că motivele invocate de reclamantă în susținerea exceptiei sunt neîntemeiate, având în vedere faptul că proiectul Hotărârii de Guvern a primit Avizul Consiliului Legislativ.
Pentru aceste considerente, solicită instanței, ca prin sentința civilă pe care o va pronunța, să dispună respingerea, pe cale de excepție, ca inadmisibilă, sau pe fond, ca neîntemeiată, a excepției de nelegalitate invocată de reclamanta se
Analizând excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC SRL prin prisma dispozițiilor art.4 din Legea nr.554/2004 și ale art. art.10 alin.3 din Legea nr.24/2000, Curtea reține următoarele:
Prin Hotărârea nr.31 din data de 27 mai 2004 pentru aprobarea Normelor privind limitele admisibile de perisabilitate la mărfuri în procesul de comercializare, GUVERNUL României, n temeiul art. 108 din Constituție, republicată, și al <LLNK 12003 571 10 202 21 48>art. 21 alin. (3) lit. d) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, adoptă prezenta hotărâre:
" ART. 1
Se aprobă Normele privind limitele admisibile de perisabilitate la mărfuri în procesul de comercializare, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
ART. 2
Pentru instituțiile publice, limitele maxime de perisabilitate admise se aprobă de ordonatorul principal de credite. În acest scop, ministerele vor stabili limite proprii, care vor fi supuse spre avizare Ministerului Finanțelor Publice."
Actul normativ este semnat de către Primul ministru și contrasemnat de către Președintele Agenției Naționale pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Cooperație și de către un secretar de stat pentru Ministrul finanțelor publice.
1. Prealabil soluționării fondului cauzei, se impune analizarea excepției inadmisibilității cererii. Se susține de către pârâtul Guvernul României că cererea formulată este inadmisibilă întrucât excepția invocată vizează un act administrativ cu caracter normativ respectiv dispozițiile cuprinse într-o hotărâre de guvern care creează, modifică sau desființează reguli de conduită formulate în abstract, fără considerare de persoane și au caracter general, impersonal și cu aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de persoane.
Conform art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Analizând susținerile pârâtului din perspectiva dispozițiilor legale enunțate și a soluțiilor de principiu comunicate de către comisia de unificare a practicii judiciare ( din 10 aprilie 2009) se poate observa că acestea sunt lipsite de temei legal în raport cu clasificarea pe care doctrina o face cu privire la actele administrative.
Astfel, după gradul de întindere al efectelor juridice, actele administrative suntacte administrative normative, care produc efecte cu caracter general și impersonal, ele conținând reguli generale de conduită, aplicabile la un număr nelimitat de subiecți respectivacte administrative individuale- care creează, modifică sau sting drepturi subiective sau obligații în sarcina uneia sau mai multe persoane dinainte determinate, având astfel destinatar prestabilit.
Cum în cazul în speță actul atacat cu excepția de nelegalitate are un destinatar predeterminat, acest act poate produce efecte numai în ce privește aceste categorii de persoane astfel că există posibilitatea cenzurării acestuia pe calea excepției de nelegalitate.
2. Analizarea excepției de nelegalitate a actului administrativ amintit mai sus, invocată în raport cu dispozițiile art. 10 alin.3 din Legea nr.24/2000 impune lămurirea aspectelor care vizează procedura de avizare a actelor normative - cu referire la hotărârile de guvern - semnarea și contrasemnarea acestora.
Este cunoscut faptul căavizulreprezintă o opinie de specialitate, cu caracter favorabil sau nefavorabil, condiționat sau necondiționat, pe care organul emitent îl cere în faza prealabilă adoptării/emiterii actului administrativ, iar în raport cu obligativitatea solicitării lor, avizele sunt facultative sau obligatorii; avizele obligatorii ca acte ale administrației publice, fie că sunt consultative, fie că sunt conforme constituie o condiție de legalitate a însuși actului administrativ ce se emite, iar lipsa acestora atrage nulitatea actului respectiv.
Potrivit art.8 alin.2 din Legea nr.24/2000 și ale art.15 alin.2 din Regulamentul aprobat prin HG nr.50/2005, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat să solicite avizul Consiliului Legislativ.
În speță, probele administrate în cauză respectiv înscrisurile comunicate de către pârât evidențiază împrejurarea că pentru hotărârea contestată a existat avizul Consiliului Legislativ.
Potrivit art.21 alin.3 lit.d fiscal, perisabilitățile, sunt cheltuieli deductibile în limitele stabilite de organele de specialitate ale administrației centrale, împreună cu instituțiile de specialitate, cuavizul Ministerului Finanțelor Publice.
Prin urmare, această categorie de cheltuieli poate fi deductibilă în temeiul actului normativ care le reglementează ca atare, act administrativ care trebuie elaborat de organele de specialitate ale administrației centrale, împreună cu instituțiile de specialitate, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice.
Rezultă, așadar, că actul normativ în discuție trebuie să aibă avizul Ministerului Finanțelor Publice iar din redactarea textului art. 21 alin.3 lit.d fiscal reiese că acest aviz face parte din categoria avizelor obligatorii iar lipsa lui atrage nulitatea actului normativ adoptat.
În speță, se poate observa că nu există avizul Ministerului Finanțelor Publice iar contrasemnarea actului normativ de către această instituție nu poate acoperi viciul amintit.
Și este așa întrucât avizarea actelor normative sunt acte administrative prealabile adoptării actului normativ iar contrasemnarea acestuia de către miniștrii care au obligația punerii lui în executare intervine în etapa ulterioară emiterii lui.
Se poate conchide, așadar, că actul administrativ contestat a fost adoptat cu nesocotirea unor norme juridice imperative iar nerespectarea acestora atrage sancțiunea nulității.
În consecință, Curtea va aprecia că excepția de nelegalitate invocată de către reclamantă este fondată iar în temeiul art. 4 din Legea nr.554/2004 raportat la art. 10 alin.3 din Legea nr.24/2000 și art. 21 alin.3 lit.d fiscal o va admite și va constata nelegalitatea dispozițiilor HG nr.831/2004 pentru aprobarea Normelor privind limitele admisibile de perisabilitate de mărfuri în procesul de comercializare.
La adoptarea acestei soluții, instanța a avut în vedere și împrejurarea că avizul la care fac referire dispozițiile art. 21 alin.3 lit.d fiscal nu poate fi apreciat ca fiind unul facultativ cunoscut fiind căavizele facultativesunt avize de specialitate în privința cărora organul emitent al actului administrativ are posibilitatea să le ceară sau nu, iar dacă l-a cerut, organul emitent are opțiunea să țină seama sau nu de conținutul acestuia; mai mult, un astfel de aviz nu este prevăzut de lege - ipoteză neîntrunită în speță -, urmând ca un astfel de aviz să fie solicitat sau nu, după cum apreciază organul emitent, iar adoptarea sau emiterea unui act administrativ în lipsa unui astfel de aviz nu are nici o consecință juridică asupra validității actului administrativ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite excepția de nelegalitate formulată de reclamanta SC SRL cu sediul în,- jud.C, împotriva pârâților DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE C cu sediul în C-N, P-ța nr.19 și GUVERNUL ROMÂNIEI cu sediul în B, P-ța nr.1.
Respinge excepția inadmisibilității.
Constată nelegalitatea HG 831/2004.
Cu drept de recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 1 februarie 2010.
PREȘEDINTE, GREFIER,
- -
Red./dact.
5 ex. - 03.02.2010
Președinte:NemenționatJudecători:Nemenționat
