Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Sentința 112/2008. Curtea de Apel Pitesti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL PITEȘTI
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR- SENTINȚA NR.112/F-
Ședința publică din 18 iulie 2008
Curtea compusă din:
PREȘEDINTE: Ingrid Emina Giosanu JUDECĂTOR 2: Fabiola Ion Grigorescu
- --- - grefier
Pe rol fiind pronunțarea în primă instanță, asupra acțiunii formulată potrivit Legii contenciosului administrativ, de reclamanta S domiciliată în Rm. Calea lui, nr.147, -.C,.9, jud.V, în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE și SĂNĂTĂȚII PUBLICE, ambii cu sediul în B, Intr., nr.1-3, sector1.
La apelul nominal, făcut în ședință publică, au lipsit părțile.
Procedura, legal îndeplinită.
Dezbaterile asupra cauzei au avut loc în ședința publică din 16 iulie 2008, fiind consemnate în încheierea de ședință din acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta sentință.
CURTEA
Asupra acțiunii de față, deliberând:
Constată că prin acțiunea înregistrată la data de 20 mai 2008, reclamanta Sac hemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății Publice și Ministrul Sănătății Publice, solicitând instanței ca prin sentința ce o va pronunța, să dispună anularea în întregime a Ordinului nr. 231/18.03.2008, emis de pârâți, obligarea acestora la plata daunelor morale prin atingerile aduse onoarei, demnității și probității profesionale, cât și a cheltuielilor de judecată.
În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că la data de 14.12.2006 a încheiat cu Ministerul Sănătății Publice contractul de management nr. 300, în temeiul căruia a ocupat funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență În cursul lunii februarie 2008, la spital a avut loc un control dispus prin Ordinul nr. 108/5.02.2008, rezultatele acestui control nefiindu-i comunicate.
Potrivit Ordinului nr. 112/2007 și 264/2008 ale Ministrului Sănătății Publice, controlul se finalizează cu un raport, care trebuie adus la cunoștința celui în cauză, ceea ce nu s-a întâmplat, deși avea dreptul potrivit art.41 alin. 4 din Ordinul nr. 264/2008 să formuleze contestație.
Deoarece încetarea contractului de management s-a întemeiat pe dispozițiile art. 1833lit. l) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, era imperativ necesar ca rezultatul controlului, materializat în reportul de control nr. EN 2291/DC 121/12.03.2008, indicat în preambulul actului atacat, să-i fie prezentat, iar ordinul să cuprindă detalierea încălcării normelor de drept aplicabile activității depuse.
Art. 178 alin. 3 din Legea nr. 95/2006 creează posibilitatea încetării contractului de management înainte de termen în urma evaluării anuale efectuată pe baza criteriilor de performanță stabilite prin ordin al ministrului sănătății, iar art. 200 prevede situațiile în care se poate dispune revocarea managerului de spital și demersurile legale în acest scop. Și în contractul părților s-a prevăzut la art. VIII că revocarea din funcție este posibilă în cazul nerealizării indicatorilor de performanță timp de un an, din motive imputabile managerului, sau în situația unei culpe grave în neîndeplinirea obligațiilor acestuia.
Neaducerea la cunoștință a rezultatelor controlului a lipsit-o de dreptul la apărare, cu atât mai mult cu cât trimiterea la art. 1833din Legea nr. 95/2006 face ca revocarea din funcție să aibă caracterul unei sancțiuni.
Măsura este nelegală, pentru că nu s-a indicat ce fapte i se impută, în decursul activității nefiindu-i reproșată neîndeplinirea obligațiilor contractuale sau încălcări ale legislației, de către autorități sau persoane cu atribuții de control.
S-a mai arătat că demnitatea sa a fost știrbită și că a efectuat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, prin aceea că a înregistrat plângerea sa la minister, sub nr. 19428/25.03.2008, la care nu a primit nici un răspuns în termenul de 30 de zile, ordinul fiind însă suspendat prin sentința nr. 59/F/C/23.04.2008 a Curții de APEL PITEȘTI.
Reclamanta a atașat cererii sale: copie de pe ordinul atacat, dovada îndeplinirii procedurii prealabile, materializată în plângerea înregistrată la Ministerul Sănătății Publice sub nr. 19428/25.03.2008, cererea prin care a solicitat suspendarea ordinului, copie a contractului de management nr. 300/14.12.2006, cu anexa cuprinzând indicatorii de performanță preliminari pentru anul 2007, ulterior, la 11.06.2008 depunând și copie de pe sentința nr. 59/F/C din 23.04 2008 Curții de APEL PITEȘTI, prin care s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 231/18.03.2008.
La 24 iunie 2008, ca urmare a dispozițiilor instanței, pârâtul Ministerul Sănătății Publice a depus actele ce au sta la baza emiterii ordinului, respectiv Raportul de control nr. 2291 din 05.03.2008, ordinul nr. 108/05.02.2008 prin care s-a constituit comisia de control, fișă cu personalul medical, raportul nr. 2161/11.02.2008 privind contractele de achiziții publice atribuite în perioada 01 ianuarie - 31 decembrie 2007, întocmit de managerul spitalului.
S-a formulat, de către acest pârât și întâmpinare, la data de 9.07.2008, prin care a solicita respingerea acțiunii ca neîntemeiată, dat fiind faptul că ministerul are posibilitatea conferită de art. 200 din Legea nr. 95/2006 de a analiza și evalua periodic, ori de câte ori este nevoie sau la sesizarea organelor abilitate, performanțele unităților sanitare cu paturi. Art. 178 alin. 3 instituie o procedură specială prin care se evaluează indicatorii de performanță, însă revocarea nu s-a făcut ca urmare a evaluării, posibilă doar anual, ci pentru că nu s-a respectat legislația în vigoare la nivelul managementului unității, a calității serviciilor medicale, în domeniul economico financiar, achizițiilor publice și pe linia inspecției sanitare de stat. S-a mai susținut că întreaga activitate de control s-a desfășurat în prezența reclamantei, acesteia nefiindu-i aplicabile dispozițiile Codului muncii, contractul de management având natură comercială.
La 16.07.2008 s-au depus note scrise de către reclamantă, prin care a solicitat admiterea acțiunii, anularea ordinului contestat și plata cheltuielilor de judecată, reiterând parte din argumentele menționate prin cererea introductivă, cu precizări suplimentare, în sensul că raportul indicat apare ca fiind din 12.03.2008, că în ceea ce privește achizițiile publice toate procedurile au fost realizate în concordanță cu dispozițiile nr.OUG 34/2006, controalele finalizate prin rapoarte ale organismelor statului conchizând că nu există abateri de la legislație, că în ceea ce privește decesul pacientului s-au stabilit persoanele cărora le revine culpa medicală, fiind sancționate, că situația financiară este alta decât cea reținută, dovadă fiind raportul de audit intern, iar situația medicală se realizează în baza nr. 1706/2007, o analiză fiind realizată de directorul medical al unității. A anexat notelor și înscrisurile la care a făcut referire, cât și două hotărâri judecătorești (sentința nr. 3/2007 a Curții de Apel Galați, irevocabilă la Înalta Curte de Casație și Justiție B, pronunțată într-o speță similară, prin care s-a suspendat executarea unui ordin de revocare din funcție).
Prin concluziile orale din ședința publică din 16 iulie 2008 s-a mai susținut, pe rând, de către reclamantă, că acest contract ar îmbrăca forma unui contract administrativ și i se aplică prevederile în vigoare la data încheierii lui, iar pârâtul Ministerul Sănătății Publice, că are natură comercială, fiindu-i aplicabile dispozițiile Legii nr. 95/2006, așa cum s-a modificat.
Examinând acțiunea prin prisma ansamblului probatoriului administrat în cauză și a dispozițiilor legale incidente, Curtea constată următoarele:
Prin Ordinul nr. 231/18.03.2008 emis sub antetul Ministerului Sănătății Publice de către Ministrul Sănătății Publice, s-a dispus, cu începere de la 20 martie 2008, revocarea reclamantei din funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență V, încetând contractul de management nr. 300/14.12.2006 încheiat între Ministerul Sănătății Publice și S, conform prevederilor art. 1833lit. l) din legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, respectiv "în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și de instituțiile abilitate în condițiile legii".
În preambulul ordinului s-au indicat dispozițiile art. 1833lit. l) și ale art. 200 alin. 3 din Legea nr. 95/2006, raportul de control nr. EN 2291/DC 121/12.03.2008 aprobat de conducerea ministerului și nr.HG862/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății publice.
În cuprinsul acestui raport de control (care poartă într-adevăr o altă dată decât cea menționată în preambulul ordinului, respectiv 05 martie 2008 în loc de 12 martie 2008) - ce nu a fost adus la cunoștința reclamantei, fiind depus doar la instanță, ca urmare a solicitării acesteia -, s-au trecut anumite concluzii privind pretinse disfuncționalități înregistrate în activitatea de conducere exercitată la Spitalul Județean de Urgență Râmnicu
Astfel, la cap. A, ce a avut ca obiect domeniul managementului perfomanței/calității serviciilor de asistență medicală, la pct.1 - Analiza organizării, activității și coordonării unității de primire urgențe din cadrul spitalului s-a trecut că lipsesc momentan anumite materiale și consumabile specifice, că doar pentru pacienții considerați critici se întocmeau fișe de urgență, că raportul de gardă nu este conform cu recomandările nr.1706, că personalul este insuficient, că secția funcționează în altă locație decât spitalul, că există unele erori în foile de observație și deși au fost consemnate deficiențe în activitatea, mai ales ale echipajelor care asigură serviciile de urgență prespitalicească, nu rezultă măsurile ce au fost adoptate.
La pct. 2, Analiza cazului decesului pacientului, s-au consemnat împrejurările în care s-a produs acest fapt cu propunerile de a se aplica planul de măsuri elaborat de conducerea spitalului și de și de creștere a calității asistenței medicale.
La cap. B, Verificarea condițiilor igienico-sanitare din Spitalul de Urgență Râmnicu V, s-au identificat anumite deficiențe pentru care s-au aplicat 11 sancțiuni contravenționale medicului șef de la Secția Medicină Internă, altor cadre sanitare, precum și directorului administrativ și directorului de îngrijiri medicale.
La cap. C - În domeniul achizițiilor publice, s-a reținut că programul anual de achiziții publice pentru anul 2007 nu a fost actualizat în funcție de fondurile aprobate, valorile estimate pe categorii fiind mai mici, motiv pentru care s-a trecut că managerul a încălcat prevederile art.4 din nr.HG925/2006, cât și faptul că nu s-ar fi aplicat procedurile de achiziție publică potrivit nr.OUG34/2006, începând cu luna mai 2007 și până în noiembrie 2007 achiziția efectuându-se doar pe baza actelor adiționale la contractele de furnizare încheiate în 2006, ceea ce încalcă prevederile art.6 din nr.HG925/2006.
La cap. D - În domeniul financiar-contabil, s-a reținut că angajamentele legale sunt mai mari decât creditele bugetare, deși pe total cheltuieli înregistrările contabile nu mai prezintă aceeași anomalie, fapt ce ar explica eficiența unei deficiențe în desfășurarea serviciului financiar-contabilitate, managerul încălcând și prevederile nr.946/2005.
Toate acestea au stat la baza propunerii de a se revoca reclamanta din funcția de manager al Spitalului de Urgență Râmnicu V, în conformitate cu prevederile art.1833lit. l) din Legea nr.95/2007 privind reforma în domeniul sănătății, cu completările și modificările ulterioare.
În privința temeiului pentru care s-a dispus revocarea din funcție, Curtea constată inaplicabilitatea acestuia, dat fiind faptul că art.1833lit. l) a fost introdus prin Legea nr.264/2007 publicată în Monitorul Oficial nr.503/27.07.2007, ulterior încheierii contractului de management ce poartă data de 14 decembrie 2006.
Într-adevăr, textul de lege precitat reglementează cazurile de încetare a contractului de management, printre care și ipoteza în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organe de control și instituții abilitate în condițiile legii.
Însă, la data încheierii contractului de management, nu era prevăzut un asemenea caz de încetare a contractului, aspect subliniat atât de art.178 alin.3 din Legea nr.95/2006 în forma în vigoare la acel moment, care permitea încetarea înainte de termen, în urma evaluării anuale efectuate pe baza criteriilor de performanță stabilite prin ordin al ministrului sănătății publice, cât și de clauzele asumate prin voința părților.
Astfel, în contractul de management nr.300/14.12.2006, s-au prevăzut, la pct. VIII, cauzele de încetare a contractului de management, între care posibilitatea revocării din funcție a managerului în situația nerealizării indicatorilor de performanță prevăzuți în anexă, timp de minim un an, din motive imputabile acestuia și a existenței unei culpe grave în neîndeplinirea obligațiilor managerului.
Drept urmare, părțile au convenit în mod expres asupra cauzelor de încetare a contractului de management, prin revocarea managerului, toate subordonate nerealizării indicatorilor de performanță, pentru care ar fi trebuit parcurse anumite proceduri, ceea ce în cauză nu s-a întâmplat (evaluarea anuală, posibilitatea de contestare, etc. potrivit dispozițiilor nr. 112/2007, completat și modificat prin nr. 264/2008 ) sau a dovedirii unei culpe grave în neîndeplinirea obligațiilor managerului.
Nicăieri în cuprinsul contractului de management nu s-a prevăzut cauza de revocare introdusă prin art.1833lit. l) din Legea nr.95/2006, modificată prin Legea nr.264/2007. Or, contractul este guvernat de clauzele stipulate în cuprinsul acestuia, în concordanță cu dispozițiile legale în vigoare la data încheierii lui. Acceptând posibilitatea aplicării unor norme de drept substanțial adoptate printr-un act normativ ulterior, ar însemna să se încalce un principiu constituțional, consacrat de art. 15 alin. 2 - neretroactivitatea legii.
Dincolo de acest aspect, trebuie remarcat faptul că în ceea ce privește achizițiile publice, nu există sesizări ale organismelor statului privind încălcarea legislației specifice, respectiv nr.OUG34/2006 și nr.HG942/2006; dimpotrivă, în raportul de activitate încheiat de V - Compartimentul de verificare al achizițiilor publice (134-143), concluzionându-se că nu s-au constatat abateri care să face obiectul aplicării sancțiunilor contravenționale prevăzute de nr.OUG30/2006 privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică.
Și în raportul privind stadiul implementării activității de audit public intern la nivelul Spitalului Județean de Urgență V pentru anul 2007 încheiat de compartimentul de audit intern (raport nr.99 din 04 ianuarie 2008 - 121-128), s-au verificat contractele de achiziție publică, constatându-se respectată legislația în vigoare, cât și faptul că toate contractele s-au încadrat în valorile stabilite prin planul de aprovizionare a unității și bugetul de venituri și cheltuieli, mijloacele fixe achiziționate în anul 2007 fiind în patrimoniul unității și în evidența contabilă.
Tot în cuprinsul acestui raport s-a precizat că în domeniul financiar-contabil există corelație între conturile analitice și cele sintetice, evidența fiind ținută în sistem informatizat la zi, iar angajamentele legale s-au încadrat în creditele bugetare alocate. Nici Curtea de Conturi nu a semnalat abateri, în condițiile în care prin încheierea nr.11 din 09.05.2007 a descărcat de gestiune ordonatorul de credite al Spitalului Județean de Urgență V pentru exercițiul bugetar 2006 privind contul de execuție a bugetului fondului asigurărilor sociale de sănătate, bugetului de stat, bugetului local și venituri proprii.
În ceea ce privește situația medicală, o analiză a fost realizată de directorul medical al unității - 132-133, care contrazice concluziile raportului ce stă la baza încetării contractului de management.
Relativ la decesul pacientului, au fost efectuate mai multe controale realizate atât de Colegiul Medicilor V, cât și de Spitalul Județean de Urgență V, raportul de constatare medico-legală de la 107-109 stabilind cauzele decesului, urmare acestuia fiind sancționat medicul vinovat în mod direct de decesul pacientului (decizia nr.3/15.04.2008 - 110-115). Vinovăția nu îi revenea managerului spitalului, ci persoanelor care au fost sancționate, inclusiv prin prisma raporturilor de muncă, în temeiul cărora au fost întocmite deciziile nr.9, 10 și 11/2008 - 116-120.
Toate aspectele reținute anterior contrazic concluziile raportului ce a stat la baza ordinului contestat, care de altfel nici nu au fost prezentate, cel puțin într-o formă sintetică, cu prilejul emiterii ordinului, conținutul acestuia nefiind făcut cunoscut reclamantei, cu atât mai mult cu cât data de înregistrare diferă de cea menționată pe respectivul act.
Art. 200 din Legea nr. 95/2006, în forma în vigoare la data încheierii contractului de management crea reglementa posibilitatea analizării și evaluării activității managerului și la sesizarea organelor statului, ori, în speță o sesizare a organismelor statului competente sub aspectul verificării legalității contractelor de achiziție și a situației financiare nu există, concluziile raportului întocmit de comisia desemnată de minister nefiind susținute de alte dovezi, ci, dimpotrivă, sunt infirmate de documentele menționate mai sus.
Fiind în prezența unui contract cu natură administrativă, dat fiind faptul că s-a încheiat cu o autoritate publică, în vederea satisfacerii unui interes public în vederea reglementării cadrului necesar asigurării unui obiectiv de interes social major - sănătatea publică ( definită ca fiind de interes major prin art. 1 din Legea nr. 95/2006) - persoana îndreptățită se poate adresa instanțelor de contencios administrativ competente, pentru a solicita anularea actului emis nelegal, potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004.
Constatându-se că reclamanta a respectat și procedurile impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar ordinul s-a emis în baza unui text de lege care nu era incident în cauză, concluziile raportului ce a stat la baza lui fiind contrazise de restul probelor administrate, curtea, în baza art.18 din Legea nr.554/2004, va admite în parte acțiunea și va anula Ordinul nr.231/18.03.2008.
În schimb, capătul de cerere privind acordarea daunelor morale nu va fi admis, pe de o parte pentru că reclamanta nu și-a precizat cuantumul pretențiilor, cât și prin aceea că prin concluziile scrise și cele orale nu a mai susținut pretenția sa, oricum nedovedită în prezenta cauză.
Pentru că pârâții au fost căzuți în pretenții, vor fi obligați la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 1500 lei RON, în baza art.274 Cod procedură civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite în parte acțiunea formulată potrivit Legii contenciosului administrativ, de reclamanta S, domiciliată în Râmnicu V, Calea lui, nr.147, -.2,. C,.9, județul V, în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE și SĂNĂTĂȚII PUBLICE, ambii cu sediul în B, Intr., nr.1-3, sector1.
Anulează Ordinul nr.231/18.03.2008, emis sub antetul Ministerului Sănătății Publice de către Ministrul Sănătății Publice.
Respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor materiale.
Definitivă.
Cu drept de recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, azi, 18 iulie 2008, la Curtea de APEL PITEȘTI - Secția Comercială și de Contencios Administrativ și Fiscal.
Președinte,
- - -
Grefier,
Red.
Tehnored.
5 ex./21.07.2008
Președinte:Ingrid Emina GiosanuJudecători:Ingrid Emina Giosanu, Fabiola Ion Grigorescu
