Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1365/2009. Curtea de Apel Alba Iulia
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL ALBA IULIA
SECȚIA DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR-
DECIZIENr. 1365/CA/2009
Ședința publică de la 02 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Gabriela Costinaș
JUDECĂTOR 2: Nicoleta Nanea Paraschiv
JUDECĂTOR 3: Lucian
Grefier
Pe rol se află soluționarea recursului declarat de reclamanta împotriva sentinței nr. 581/CAF/2009 pronunțată de Tribunalul Alba în dosar nr-.
La apelul nominal făcut în cauză se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care arată că recursul este scutit de taxa de timbru conform art. 15 din Legea 146/1997.
Se constată că recurenta a comunicat la dosar concluzii scrise, iar intimatul întâmpinare.
Față de înscrisurile administrate în cauză și solicitarea părților de judecare în lipsă, instanța lasă cauza în pronunțare.
CURTEA DE APEL
Asupra recursului de față:
Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Tribunalului Alba sub dosar nr- reclamanta a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Sănătate Publică A, solicitând ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să se dispună:
1.Obligarea pârâtei la acordarea drepturilor bănești, actualizate cu rata inflației, până la data plății efective, reprezentând:
-suplimentul postului în procent de 25 % din salariul de bază;
-suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul bază;
2.Obligarea pârâtei la plata contravalorii tichetelor de masă pentru perioada 01.01.2004 și până în prezent, actualizată cu indicele de inflație de la data nașterii dreptului, până la data efectuării plății.
În motivareaacțiunii reclamanta a învederat ca, a fost angajata a paratei in calitate de funcționar public, calitate care o îndrituiește sa primească atât suplimentul postului si suplimentul corespunzător treptei de salarizare, cat si contravaloarea tichetelor de masa pentru perioada 01.01.2004 și până în prezent, actualizată cu indicele de inflație de la data nașterii dreptului, până la data efectuării plății.
Susține că, potrivit art. 29 alin. 1 lit. c și d din legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, s-a dispus ca pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici sa aibă dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, fiecare în procent de 25% din salariul de bază.
În perioada 2004-2006, prevederile referitoare la acordarea acestor drepturi au fost suspendate prin OUG nr. 92/2004 și prin OG nr. 2/2006
Reclamanta mai susține că în anul 2007 suspendarea a încetat, însă drepturile salariale la care se face referire nu au fost acordate.
In ceea ce privește capătul de cerere privind tichetele de masa,reclamanta, pornind de la prev. art. 1 din Legea nr. 142/09.07.1998, a susținut ca, in calitate de angajat al unei instituții bugetare, avea dreptul sa primească o alocație individuala de hrana lunara, sub forma tichetelor de masa, in condițiile in care angajatorul se afla in imposibilitatea de a oferi condițiile necesare asigurării hranei zilnice la locul de munca, acordarea acestor tichete de masa funcție de voința angajatorului, prin includerea sau nu a sumelor necesare in bugetul de stat, constituind si o restrângere a dreptului la protecție sociala a celor îndrituiți sa le primească.
În dreptau fost invocate:art. 5 alin. 1; art. 42 alin. 2 pct. b din Contractul Colectiv de Muncă Unic la Nivel național pe anii 2007-2010; Normele din 14.01. 1999 de aplicare a Legii nr. 142/1998; Legea - privind aprobarea OUG nr. 5/2007 pentru completarea art. 3 din lega nr. 142/1998; Ordinul nr. 586/2006; ordinul nr. 651/2007; Ordinul nr. 64/2008 privind stabilirea valorii nominale indexate a unui tichet de masă, precum și textele de lege menționate mai sus, art. 5 alin. 1; art. 42 alin. 2 pct. b din Contractul de Muncă Unic la Nivel Național pe anii 2007 -2010; art. 31 alin. 1 lit. și d din Legea nr. 188/1999, art. 1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale.
La data de 16.03.1009 pârâta a depus la dosarîntâmpinare( 12) prin care a solicitat respingerea acțiunii motivat de faptul că în bugetele de venituri și cheltuieli ale DSP A, din perioada 2004-2008, aprobate de Ministerul Sănătății, nu au fost prevăzute cheltuieli de natura celor solicitate de reclamanta care, nu mai este funcționar public din anul 2008 și nici nu figurează în corpul de rezervă al funcționarilor publici.
In plus, a mai susținut parata ca, începând cu 01.01.2007, in OG nr. 6/2007, astfel cum a fost modificata si completata de OG nr. 9/2008, nu se face nici o referire la suplimentul postului si la suplimentul corespunzător treptei de salarizare, astfel ca pentru perioada in care reclamanta a fost funcționar public, nu a existat nici o baza legala expresa, pentru a-i fi acordate drepturile solicitate.
De asemenea mai susține că, acordarea tichetelor de masă nu este o obligație legală ci, o facultate pentru angajator, făcându-se în funcție de resursele financiare, prin contractele colective de muncă.
Prin Sentința nr. 581/CAF/2009 pronunțată la data de 17.06.2009 de Tribunalul Alba Secția Comercială și de Contencios Administrativ a fost respinsă acțiunea reclamantei.
Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în esență că reclamanta a fost funcționar public în cadrul DSP A, începând cu data de 01.07.2000 pana la data de 01.06.2008, fiind salarizată potrivit Legii nr. 188/1999. Potrivit art. 29 din acest act normativ începând cu 21.04.2003 în componența salariului funcționarului public intră salariul de bază, sporul de vechime, suplimentul postului și suplimentul gradului, aplicarea fiind suspendată de la 01.01.2004 prin art. XXV din Legea nr. 161/2003, pentru anul 2005 prin OUG nr. 92/2004, pentru anul 2006 prin OG 2/2006. Prin Legea nr. 251/2006, respectiv art.29 litera se modifică suplimentul gradului devenind suplimentul treptei de salarizare și se prelungește termenul pentru intrarea în vigoare a dispozițiilor pertinente, la 01 ianuarie 2007.
Legislația specifică privind salarizarea prevede o serie de sporuri specifice, sporul de vechime, premiile și alte stimulente, dar nu stabilește care este cuantumul suplimentelor cerute de reclamanta, de unde se desprinde concluzia că aceste așa zise sporuri au fost avute în vedere de legiuitor la stabilirea salariului de bază.
Cum aceste suplimente se referă la post și treaptă de salarizare, iar la stabilirea salariului cuvenit se au în vedere de legiuitor atât gradul profesional, clasă cât și treapta de salarizare rezultă că aceste elemente sunt în componența salariului de bază al cărui cuantum se modifică anual.
Nu s-a reținut susținerea reclamantei că are dreptul la suplimentul de 25% pentru post și treaptă întrucât alte categorii de funcționari publici beneficiază de acest supliment justificat de faptul că sporul de 25% la care face referire reclamanta, este unul prevăzut în legi speciale și se acordă raportat la specificul muncii.
Nu se poate reține vreo îngrădire sau limitare a drepturilor reclamantei cu referire la legislația internă sau europeană, în condițiile în care drepturile nu au fost cuantificate și, după convingerea instanței, intră în compunerea salariului stabilit prin ordonanțele de salarizare.
In ceea ce privește cererea reclamantei privind acordarea tichetelor de masa, instanța a reținut ca si aceasta este neîntemeiata, pentru că nu există o decizie a angajatorului de a acorda reclamanților o alocație individuală de hrană, sub forma tichetelor de masă, iar sumele necesare plății acestei alocații nu au fost cuprinse în bugetul propriu de venituri și cheltuieli al pârâtei, întrucât prin Legea nr. 142/1998 legiuitorul a creat cadrul legal pentru acordarea acestei alocații, însă nu a consacrat în favoarea angajaților un drept de natură salarială.
În ceea ce privește susținerile reclamantei în sensul că unele categorii de personal bugetar beneficiază de acest drept încă de la apariția Legii nr.142/1998 și că prin neacordarea acestui drept este supusa unui tratament discriminatoriu, instanța de fond a constat că acestea sunt neîntemeiate deoarece pentru a se constata existența unei discriminări trebuie să existe o diferențiere de tratament cu privire la persoane aflate în situații identice și comparabile. Or, în cauză nu poate fi vorba de existența unei diferențieri de tratament, întrucât acordarea tichetelor de masă unor categorii de personal bugetar, fără a specifica în concret categoria de personal bugetar la care reclamanta se referă, nu presupune prin ea însăși un tratament discriminatoriu, ci o expresie a faptului că acordarea acestei indemnizații nu constituie un drept al angajatului, ci o opțiune a angajatorului, care în funcție de resursele sale financiare poate aprecia dacă este sau nu în măsură să acorde angajaților săi această indemnizație.
*
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În expunerea motivelor se arată că suplimentul postului și suplimentul treptei trebuie să se regăsească în mod distinct în componența salariului de bază al reclamantei iar susținerea instanței de fond privitoare la imposibilitatea acordării drepturilor respective pe motiv că lipsește legislația secundară menită să pună în aplicare legea nu poate fi primită ci poate fi caracterizată ca denegare de dreptate.
Se invocă ca și argumente suplimentare și dispozițiile cuprinse în instrumentele internaționale, inclusiv în art. 1 din Protocolul 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, apreciindu-se că prin neacordarea efectivă a celor două suplimente a avut loc o încălcare a dispozițiilor art. 1 din Protocolul 1 dar și art. 6 din CEDO. Reclamanta a avut o speranță legitimă, consacrată de însăși legiuitorul român în art. 31 din Legea 188/1999.
Se mai arată că soluția primei instanțe privitoare la respingerea acțiunii pe motiv că dreptul consacrat de lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară ulterior este criticabilă din punctul de vedere al art. 3 din Codul civil, judecătorul fiind sancționabil pentru denegare de dreptate. Prin acordarea suplimentelor judecătorul nu se substituie puterii legiuitoare ci interpretează legea.
Analizând recursul formulat prin prisma motivelor invocate dar și al dispozițiilor art. 304 indice 1 din Codul d e procedură civilă curtea constată că acesta este neîntemeiat și urmează să-l respingă pentru următoarele considerente:
Reclamanta a fost funcționar public în cadrul DSP A, începând cu data de 01.07.2000 pana la data de 01.06.2008, fiind salarizată potrivit Legii nr. 188/1999. Astfel, raportul său cu intimata este un raport de serviciu care nu se supune regulilor Codului muncii ci doar celor prevăzute în Legea 188/1999. Ca atare susținerile recurentei privitoare la incidența dispozițiilor din legislația muncii, inclusiv a celor privitoare la contractul individual de muncă nu pot fi primite, confuzia fiind evidentă.
Privitor la suplimentul postului și suplimentul treptei trebuie reținut că potrivit art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
Art. 31 alin. (3) din același act normativ statuează în mod expres căsalarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Cum nu a fost adoptată o lege de salarizare a funcționarilor publici, drepturile salariale ale acestei categorii profesionale au fost reglementate anual, prin ordonanțe ale Guvernului.
Astfel, au fost adoptate Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și Ordonanța Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
Totodată, prin dispozițiile art. 44 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004 și, respectiv, art. 48 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2006 s-a suspendat pentru perioada noiembrie 2004-31 2006 aplicarea dispozițiilor art. 29 (devenit ulterior art. 31) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Pentru perioada 2007-2009 drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici au fost reglementate tot pe calea unor ordonanțe ale Guvernului adoptate pentru fiecare an în parte, însă nu s-a mai preluat soluția legislativă de suspendare a aplicării dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999.
Cuantumul celor două suplimente salariale nu a fost însă stabilit nici prin Legea nr. 188/1999 și nici prin actele normative subsecvente, astfel încât nu există baza legală pentru calcularea și acordarea acestora.
Pentru cuantificarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei legi, fie Guvernului, prin delegare legislativă sau prin adoptarea unei hotărâri date în aplicarea acestor prevederi legale.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul al suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare, suntem în prezența doar a unei intenții a legiuitorului de a acorda funcționarilor publici două drepturi de natură salarială, intenție materializată prin instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este stabilit cuantumul acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.
În atare situație, nefiind creat cadrul funcțional de acordare a drepturilor, acestea rămân doar drepturi "virtuale".
În consecință, cele două drepturi nu pot fi obținute prin promovarea unor acțiuni în instanță, căci acordarea lor pe cale judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o substituire în atribuțiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3 iulie 2008, în cuprinsul căreia s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
De asemenea, admiterea unor asemenea acțiuni, în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare, de natură a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, cu referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că dreptul de a apela la o instanță ar fi iluzoriu, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei părți (Imobiliara împotriva Italiei - 1999, paragraful 63; împotriva României - 2007, paragraful 32).
Totodată, prin pronunțarea unei hotărâri de admitere a acțiunilor reclamanților, fără indicarea unor criterii pe baza cărora creanța conținută de titlul executoriu să devină certă, se lasă posibilitatea debitorului (instituția publică angajatoare) de a refuza ori de a stabili el însuși întinderea și aplicarea titlului executoriu.
Nu poate fi promovată nici soluția de cuantificare a celor două suplimente salariale, deoarece, astfel cum s-a arătat anterior, în lipsa unui act normativ care să stabilească modalitatea de calcul al acestor drepturi, instanțele de judecată nu se pot substitui puterii legislative, prin reglementarea lor.
În situația neacordării acestor sporuri nu se încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care obligă statele părți să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind în prezența unui "bun", noțiune cu semnificație autonomă, în sensul Convenției, care, fără a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimonială.
Nu se poate vorbi nici de existența unei "speranțe legitime" a reclamantei, în sensul avut în vedere în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că atunci când interesul patrimonial aparține categoriei juridice "creanță" nu poate fi considerat "valoare patrimonială" și implicit "speranță legitimă" decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o dispoziție legală, sau dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale ( Kopecky c/a Slovacia - 2004, paragrafele 35 și 48-52; Compania - și alții c/a Belgia - 1995, paragraful 31; Draon c/a Franța - 2005, paragrafele 65-70; Maurice c/a Franța - 2005, paragrafele 63-70).
Or, drepturile salariale în discuție nu au o suficientă bază în dreptul intern, în absența criteriilor legale de cuantificare a acestora, astfel că în mod corect a procedat instanța de fond când a respins aceste pretenții, soluția adoptată fiind în acord și cu interpretarea data de ICCJ prin Decizia nr.20/2009 pronunțată în Secțiile Unite.
*
Privitor la tichetele de masă trebuie reținut că au fost formulate doar critici generale cu privire la acest aspect, fără a se indica viciile concrete ale hotărârii sub aceste aspecte.
Legea nu stabilește în mod imperativ obligația angajatorului de a acorda acest drept, ci instituie un drept opțional și care este condiționat, în ceea ce privește aplicarea la instituțiile publice finanțate de la bugetul de stat, de prevederea unor sume cu această destinație în buget.
Legile bugetului asigurărilor de stat aferente anilor 2004-2008 nu prevăd în bugetele instituțiilor publice sume pentru acordarea tichetelor de masă.
Astfel, potrivit art.46 din Legea nr.507/2003 a bugetului de stat pe anul 2004 reluată și în art.40 din Legea nr.511/2004 a bugetului de stat pe anul 2005 "În bugetele instituțiilor publice, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv ale activităților finanțate integral din venituri proprii, înființate pe lângă unele instituții publice, cu excepția instituțiilor finanțate integral din venituri proprii, nu se pot aproba sume pentru acordarea tichetelor de masă, întrucât în buget nu sunt prevăzute sume cu această destinație".
Potrivit art.24 din Legea nr. 379/2005 a bugetului de stat pe anul 2006 "În bugetele instituțiilor publice, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv ale activităților finanțate integral din venituri proprii, înființate pe lângă unele instituții publice, cu excepția instituțiilor finanțate integral din venituri proprii, nu sunt cuprinse sume pentru acordarea tichetelor de masă".
În consecință, nefiind cuprinse aceste sume în bugetul intimatei, se constată că aceasta s-a conformat dispozițiilor legale, prin neacordarea tichetelor de masă niciunui funcționar public subordonat.
Pentru anul 2007, art. III din OUG nr.88/2006 pentru modificarea și completarea unor acte normative prin care se acordă drepturi sociale, precum și unele măsuri în domeniul cheltuielilor de personal, interzice în mod expres acordarea tichetelor de masă.
Potrivit acestui text de lege "Instituțiile publice centrale și locale, așa cum sunt definite prin Legea privind finanțele publice nr.500/2002, cu modificările ulterioare și prin Legea privind finanțele publice locale nr. 273/2006, indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv activitățile finanțate integral din venituri proprii înființate pe lângă instituțiile publice, cu excepția instituțiilor finanțate integral din venituri proprii, nu acordă tichete de masă în anul 2007 ".
Raportat la dispozițiile nr.OG137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, urmează să fie respinse susținerile reclamantei, în sensul că, prin neacordarea tichetelor de masă, s-ar da naștere unor situații discriminatorii întrucâtacordarea acestor drepturi reprezintă o facultate a angajatorului, ci nu o obligație legală.
Pe de altă, parte prin DECIZIA 14/2008 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Secțiile unite s-a stabilit că "Dispozițiile art. 1 alin. 1 și 2 din Legea nr. 142/1998 se interpretează în sensul că alocația individuală de hrană sub forma tichetelor de masă nu se poate acorda funcționarilor publici, iar pentru personalul contractual, aceste beneficii nu reprezintă un drept, ci o vocație, ce se poate realiza doar în condițiile în care angajatorul are prevăzute în buget sume cu această destinație și acordarea acestora a fost negociată prin contractele colective de muncă."
Între reclamantă și angajator nu este încheiat un contract colectiv de muncă unde să fie prevăzută acordarea acestor tichete de masă.
Având în vedere că acordarea tichetelor de masă nu este prevăzută în nici un contract colectiv de muncă, pentru că nu este încheiat un astfel de contract, instanța nu poate să se substituie voinței angajatorului și să stabilească ea pentru prima dată câte tichete urmează a fi acordate reclamanților, acordarea și ulterior stabilirea numărului efectiv de tichete ce se vor acorda fiind atributul exclusiv al angajatorului.
Ca atare soluția primei instanțe este legală și temeinică iar recursul reclamantei nefondat, motiv pentru care conform art. 312 Codul d e procedură civilă acesta urmează a fi respins.
Pentru aceste motive,
În numele legii,
DECIDE:
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta împotriva sentinței nr. 581/CAF/2009 pronunțată de Tribunalul Alba, în dosar nr-.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 02.12.2009.
Președinte, - - | Judecător, - --- | Judecător, - - |
Grefier, |
Red.
Dact./ex.4/
Jud.fond.
Președinte:Gabriela CostinașJudecători:Gabriela Costinaș, Nicoleta Nanea Paraschiv, Lucian
