Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 171/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL
Secția de contencios Administrativ i Fiscal
Decizia nr. 171/ Dosar Nr-
Sedința publică din 10 martie 2009
PREȘEDINTE: Comșa Marcela JUDECĂTOR 2: Maria Ioniche
- - - JUDECĂTOR 3: Silviu Gabriel
- - - judecător
- grefier
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B împotriva sentinței civile nr.820/CA din 16.12.2008, pronunțată de Tribunalul Brașov în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura îndeplinită
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din data de 03 martie 2009, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din aceea zi, care face parte integrantă din prezenta decizie.
Instanța, pentru a da posibilitatea părților de a depune la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea pentru data de 10 martie 2009.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Constată că prin Sentința civilă nr. 820/CA/16.12.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ s-a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru pretențiile aferente perioadei 1.01.2004-12.11.2005 invocată de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B; s-a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă și s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții, G, și în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B și în consecință a fost obligată pârâtă să plătească reclamanților sumele reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei astfel: reclamanților, și - începând cu data de 01.01.2004 și până la data pronunțării hotărârii, actualizată cu indicele de inflație,
- reclamantului G începând cu data de 27.03.2006 și până la data pronunțării hotărârii, actualizată cu indicele de inflație,
- reclamantei începând cu data de 16.07.2007 și până la data pronunțării hotărârii, actualizată cu indicele de inflație,
- reclamantei pentru perioada 01.01.2004 -01.06.2006, actualizată cu indicele de inflație,
- reclamantului pentru perioada 01.01.2004 -06.11.2006, actualizată cu indicele de inflație;
a fost obligată pârâta să plătească reclamanților dobânda legală aferentă începând cu data scadenței și până la data plății efective și s-au respins celelalte pretenții ale reclamanților cu privire la plata acestor drepturi pentru viitor.
Pentru a pronunța această soluție prima instanță a reținut următoarele:
Excepția prescripției dreptului material la acțiune este nefondată având in vedere faptul că dispozițiile art. 29 și apoi 31 al. 1 lit. c, d din. 188/1999 au fost suspendate succesiv prin OUG 92/2004 - art. 44 pentru anul 2005 și OUG 2/2006 pentru anul 2006 iar începând cu anul 2007 aceste dispoziții legale nu au mai fost suspendate, fapt ce echivalează cu o recunoaștere a dreptului la cele două suplimente și, implicit, cu o întrerupere a cursului prescripției, cu toate consecințele care decurg din această împrejurare, conform dispozițiilor art. 17 din DL 167/1958. Pe cale de consecință, a fost respinsă excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru pretențiile aferente perioadei 01.01.2004-12.11.2005, invocată de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice a Jud.
În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâtă, instanța a apreciat că motivele invocate de pârâtă sunt comune cu fondul cauzei, astfel că vor fi analizare împreună.
Instanța a apreciat că dispozițiile art.31 OG nr.6/2007 nu sunt aplicabile în speță atâta vreme cât acest text de lege privește contestațiile în legătură cu stabilirea sporurilor,ori sporurile solicitate prin acțiune nu s-au acordat deloc.
Prin urmare excepția inadmisibilității acțiunii este nefondată.
Pe fond, s-a reținut că reclamanții sunt funcționari publici in cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice B, aspect necontestat de pârâtă și care rezultă din înscrisurile aflate la dosar.
Legea 188/1999 inițial prin art. 29 al. 1 lit. c și și apoi prin art. 31 instituit dreptul funcționarilor publici la un salariu compus, in afară de salariul de bază și sporul de vechime, și din suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dispozițiile art. 29 și apoi 31 al. 1 lit. c, d din. 188/1999 au fost suspendate succesiv prin OUG 92/2004 - art. 44 pentru anul 2005 și OUG 2/2006 pentru anul 2006.
Deși prin efectul actelor normative arătate mai sus, exercițiul dreptului de a încasa cele două sporuri, prevăzut de prevederile art. prevederile art.29 al. 1 lit. c și d (devenit 31) din Legea nr.188/1999 republicată, a fost suspendat până la sfârșitul anului 2006, totuși această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului.
Dreptul continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
În aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, a apreciat că dispozițiile privind suspendarea nu au produs nici un efect sub aspectul existenței dreptului la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei, și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care au fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 29 al. 1 și ulterior 31 al. 1 din Legea nr. 188/1999 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei acordate funcționarilor publici prin acest text a existat în perioada anilor 2005-2006.
Suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nici o dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anii 2005 - 2006.
Suspendarea acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă lanudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 2 ani, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Ca urmare, ordonatorilor principali de credite și, după caz, ordonatorilor de credite de inferior le revine obligația să plătească funcționarilor publici, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei cuvenite acestora în conformitate cu art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, începând cu data dobândirii calității de funcționar public și până la data pronunțării.
Pârâta a fost obligată la plata sumelor reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei actualizate cu indicele de inflație având în vedere faptul că în materia raporturilor de serviciu, similar raporturilor de muncă, se prezumă punerea în întârziere a angajatorului, odată cu data nașterii dreptului, sarcina probei revenindu-i acestuia raportat la data nașterii prejudiciului.
Reclamanții au solicitat și obligarea pârâților la plata dobânzii legale aferente sumelor datorate de aceștia, cerere care a fost admisă, având in vedere dispozițiile art. 1084 Cod Civil, dobânda legală fiind de natură să acopere beneficiul nerealizat de reclamanți ca urmare a neacordării celor două suplimente.
Este nefondată cererea reclamanților referitoare la acordarea celor două suplimente și pentru viitor având in vedere că această creanță nu îndeplinește, cumulativ, cele trei condiții, respectiv de a fi certă, lichidă și exigibilă, nefiind născută și putând fi influențată ulterior de modificări legislative sau ale raporturilor de serviciu dintre părți.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că:
1) Față de data introducerii cererii de chemare în judecată și dispozițiile art. 3 din Decretul 167/1958 se impunea admiterea excepției prescripției pentru perioada anterioară datei de 12.11.2005.
2) Acțiunea este inadmisibilă, adresa a cărei anulare s-a solicitat nu este un act administrativ, iar vătămarea presupusă a reclamanților are la bază legislația în vigoare și nu răspunsul Direcției Generale a Finanțelor Publice Se impune să depună contestație conform art. 31 din OG 6/2007.
3) Referitor la fondul cauzei arată că în mod greșit s-a admis acțiunea reclamanților, și s-a acordat sporuri actualizate cu inflația și dobânda legală. Numai legiuitorul poate stabili sporuri și suplimente. Cele două componente solicitate urmează să fie reglementate prin legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici. Se citează dispoziții din OG 6/2007. Art. 31 din Legea 188/1999 a fost suspendat succesiv prin OUG 92/2004 și OUG 2/2006. Se încalcă principiul separației puterilor în stat deoarece doar legiuitorul putea stabili ce drepturi se acordă și căror categorii de salariați. Consideră că instanța și-a depășit atribuțiile date de legiuitor.
Nu este în culpă pentru neacordarea acestor sporuri, deci nu poate fi obligată la plata acestora actualizate cu indicele de inflație și cu dobânda.
În drept își întemeiază cererea pe prevederile art. 304 pct.9 și 304/1 Cod procedură civilă.
La dosar au depus întâmpinare intimații reclamanți solicitând respingerea recursului și menținerea sentinței ca temeinică și legală. Se motivează soluția pe fond fără referire la cele două excepții.
Analizând actele și lucrările dosarelor, sentința atacată raportat la motivele de recurs invocate, Curtea apreciază că recursul este parțial fondat.
1) Recurenta a criticat dispoziția referitoare la modul de soluționare al excepției prescripției dreptului la acțiune.
Potrivit art. 7 alin.1 din Decretul 167/1958 " prescripția începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune ". Aceasta este regula generală.
Sumele solicitate cu titlu de sporuri sunt prestații periodice lunare. Până la suspendarea lor prin OUG 92/2004 ( respectiv 26 noiembrie 2004) reclamanții au avut posibilitatea de a-și cere drepturile. Pentru perioada anterioară intrării în vigoare a ordonanței menționate cursul prescripției nu a fost suspendat. Termenul de prescripție este de 3 ani.
Prescripția pentru fiecare prestație lunară a început să curgă de la data nașterii dreptului la acțiune, respectiv în ianuarie 2004, februarie 2004 etc.
După 26 noiembrie 2004, suspendarea drepturilor prin actele normative menționate de recurentă ( OUG 92/2004 și OG 2/2006 ) a suspendat și prescripția extinctivă. S-a modificat cursul acestei prescripții, s- oprit de drept curgerea termenului de prescripție până la momentul încetării acestei situații care a pus în imposibilitate de a acționa pe reclamanți, titularii dreptului la acțiune.
În consecință critica recurentei pârâte referitoare la modul de soluționare a excepției prescripției este parțial întemeiată.
Acțiunea este prescrisă pentru drepturile aferente perioadei 1.01.2004 - 26 noiembrie 2004 ( data intrării în vigoare a ordonanței care a suspendat exercițiul drepturilor ) și nu este prescrisă pentru perioada ulterioară până la 14.11.2005.
2) Față de admisibilitatea cererii și modul de soluționare a fondului cauzei se rețin următoarele:
Conform prevederilor art. 31 alin.1 din Legea nr. 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariu de bază sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dispoziția legală privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendată prin art. 44 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004, text care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ se suspendă aplicarea dispozițiilor art.29 din Legea nr. 188/1999 (actual art. 31),cu modificările ulterioare.
Prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2006, au fost suspendate prevederile art. 29 alin.1 lit. c și d din Legea nr.188/1999 (actual art. 31), până la 31 decembrie 2006.
Prin modificarea adusă Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 251/2006, lit. "d" a aliniatului 1 art. 29 care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificata, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Prin Ordonanța Guvernului nr.6/24 ianuarie 2007, au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale uncționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Conform art. 1 alin 2 din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art. 31 alin 1 din Legea nr.188/1999, republicată.
Ordonanța Guvernului nr. 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului, ci dimpotrivă în art. 48 al acestui act normativ se arată că prevederile ordonanței se completează cu dispozițiile Legii 188/1999, republicată.
Se reține că, în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
cordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale analizate mai sus, suspendarea dispusă prin actele normative menționate ncetându-și aplicabilitatea, context in care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art. 37 din Ordonanța Guvernului 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
Art. 37 alin. 3 teza ultimă din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007, prevede expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută.
Alături de argumentele deduse din legislația națională se constată că în speță sunt incidente și prevederile art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, act normativ care de altfel face parte din dreptul intern, ca urmare a ratificării Convenției de către România, prin Legea 30/18 mai 1994.
Potrivit art. 11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament potrivit legii, fac parte din dreptul intern
Garantarea drepturilor consacrate de Convenția Europeană a Drepturilor Omului presupune atât respectarea acestora de către autoritățile naționale cât, și înlăturarea consecințelor eventualelor încălcări suferite de titularii lor și se asigură, în primul rând, de fiecare stat contractant.
Primul judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului este judecătorul național, care urmează să aplice direct prevederile privitoare la protecția drepturilor omului care au aplicabilitate directă n dreptul intern.
Articolul 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeana a Drepturilor Omului a arătat prin jurisprudența sa constantă că noțiunea de "bun" se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit sa le dobândească.
Anterior a fost prezentată legislația națională care reglementează compunerea salariului funcționarilor publici, și s-a arătat că în mod neîndoielnic salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamanții ar fi putut să aibă în patrimoniul lor în mod efectiv și licit sumele aferente suplimentelor.
Prin suspendarea periodică, reclamanții au fost privați de un drept constituit prin lege și ca urmare de un drept legitim, licit, pe care ar fi trebuit ă-l dobândească în mod efectiv.
În consecință prin neacordarea în fapt a drepturilor aferente celor două suplimente a avut loc o încălcare a art. 1 din Primul protocol adițional.
În baza art. 11 și art. 20 din Constituția României, au prioritate reglementările internaționale, la care România a devenit parte prin ratificarea Convenției.
Neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzute de art. 31 alin. 1 lit. c și d din egea 188/1999 republicată, se circumscrie și încălcării art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind procesul echitabil, în sensul consacrat prin jurisprudența Curții Europeana a Drepturilor Omului.
În concepția jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, instituțiile de drept public sunt asimilate, în dreptul intern într-o mare măsură statului, așa încât refuzul de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi prevăzute într-o lege se constituie în încălcarea art. 1 din Protocolul 1 și art.6 din Convenție, dacă nu poate fi justificată printr-una din excepțiile prevăzute în acest articol.
Partea a doua a articolului 1 din Protocolul 1 prevede trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a titularului dreptului asupra acelui bun: privarea sa fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional.
În cauza dedusă judecății, iciuna dintre condițiile enunțate în textul Protocolului nu se regăsește. Este necesar ca toate cele trei condiții să fie cumulativ îndeplinite.
Reclamanții au avut o speranță legitimă, consacrată de însuși legiuitorul român privind plata celor două suplimente salariale, aceștia fiind titularii unor interese patrimoniale care intră sub protecția instituită de art. 1 din Protocolul 1, dreptul lor la a primi sporuri având o bază legală.
legitimă a reclamanților s-a întemeiat pe prevederile art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea 188/1999, așa încât ea nu poate fi apreciată ca fiind o simplă speranță, între cele două noțiuni existând o diferențiere consacrată de asemenea în practica Curții Europene a Drepturilor Omului.
Nu instanța de judecată a acordat sporurile ci legiuitorul le-a prevăzut printr-o lege. Nu s-a încălcat principiul separației puterilor în stat.
Referitor la motivul de recurs al Direcției Generale a Finanțelor Publice B privind acordarea sumelor actualizate cu indicele de inflație și dobânda, Curtea reține că nici acesta nu este întemeiat.
Conform art. 1084 Cod civil, reclamanții au dreptul la repararea integrală a prejudiciului suferit prin neplata acestor sporuri prevăzute de lege. Actualizarea cu indicele de inflație păstrează valoarea reală a obligației bănești, iar dobânda reprezintă beneficiul nerealizat.
Pentru considerentele arătate, Curtea în baza art. 312 alin. 1 Cod procedură civilă raportat la art. 304 pct. 9 și art. 3041Cod procedură civilă urmează să admită în parte recursul pârâtei.
Văzând și prevederile art. 274 Cod procedură civilă.
Pentru aceste motive
În numele legii
DECIDE:
Admite în parte recursul declarat de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B împotriva sentinței civile nr. 820/CA/16.12.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ, pe care o modifică în parte în sensul că:
Admite excepția prescripției dreptului la acțiune formulată de reclamanții, G, și în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B pentru perioada 01.01.2004-26.11.2004 și respinge ca prescrisă acțiunea reclamanților pentru această perioadă.
Obligă pârâta să plătească fiecărui reclamant suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare începând cu data de 16.11.2004, dar nu mai devreme de data numirii în funcția publică.
Menține restul dispozițiilor sentinței atacate.
Fără cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi, 10 martie 2009.
Președinte Judecător Judecător
- - - - - -
Grefier
Red. /10.03.2009
Dact./17.03.2009/ 3 ex.
Jud. Fond:
Președinte:Comșa MarcelaJudecători:Comșa Marcela, Maria Ioniche, Silviu Gabriel
