Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Sentința 210/2008. Curtea de Apel Iasi
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA NR. 210/CA
Ședința publică de la 21 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Iustinian Obreja Manolache
Grefier - - -
Pe rol fiind pronunțarea asupra cauzei de contencios administrativ și fiscal privind pe reclamanții:, G, toți cu domiciliul ales în I,-, județul I, la sediul Curții de Conturi I, în contradictoriu cu pârâții: Curtea de Conturi a României și Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, având ca obiect - litigiu privind funcționarii publici (Legea nr. 188/1999).
La apelul nominal, făcut în ședință publică, lipsă părțile.
Procedura legal îndeplinită.
Se dă citire referatului cauzei de către grefier, referat potrivit căruia dezbaterile au avut loc în ședința publică de la 10 2008, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată. Din lipsă de timp pentru deliberare și pentru a se da părților posibilitatea de a depune și concluzii scrise, s-a dispus amânarea pronunțării la 17 2008 și apoi pentru astăzi, 21 2008.
CURTEA DE APEL,
Prin cererea înregistrată la Tribunalul Iași sub nr. 8689/99/01.12.2007, reclamanții, G, au chemat în judecată pe pârâții Curtea de Conturi a României și Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, solicitând obligarea pârâtei Curtea de Conturi la calcularea și plata de despăgubiri, reactualizate cu indicele de inflație la data plății efective, echivalente sporului de 75% neacordat prin aplicarea unui tratament discriminatoriu privind salarizarea personalului Curții de Conturi a României, începând cu luna iulie 2005 și până la data de 1 decembrie 2007.
În motivarea acțiunii, reclamanții au susținut că sunt controlori financiari în cadrul Camerei de Conturi I, aflându-se în raporturi de muncă cu pârâta Curtea de Conturi a României, care are calitatea de angajator. Au mai susținut reclamanții că sunt discriminați în raport cu ceilalți controlori financiari încadrați la Autoritatea de audit din cadrul Curții de Conturi, care primesc salarii majorate cu 75%.
Reclamanții au arătat că își desfășoară activitatea în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 94/1992, că sunt numiți de Președintele României și că atât ei, cât și controlorii încadrați la Autoritatea de Audit sunt salarizați în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 160/2000 cu o singură diferență, și anume, controlorii din Autoritatea de Audit primesc un spor de 75% în conformitate cu prevederile Legii nr. 490/2004. Potrivit art. 16 din lege, exercită atribuțiile de control financiar ulterior extern asupra modului de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, iar prin art. 17 lit.1li se dau atribuții privind "utilizarea fondurilor puse la dispoziție României de către Uniunea Europeană prin programul SAPARD și a cofinanțării aferente". De asemenea, la lit. h se prevăd atribuții privind "utilizarea fondurilor provenite din asistență financiară acordată României de Uniunea Europeană și din alte surse de finanțare internațională". Prin Legea nr. 200/2005 s-a înființat în cadrul Curții de Conturi a României Autoritatea de Audit pentru "fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin programele și SAPARD și pentru fondurile ce vor fi acordate în perioada postaderare". În ceea ce privește salarizarea personalului din cadrul Autorității de Audit, aceasta se face în conformitate cu legislația privind salarizarea personalului din cadrul Curții de Conturi și cu prevederile Legii nr. 490/2004. Reclamanții au mai arătat că, potrivit dispozițiilor legale, sunt obligați să verifice derularea împrumuturilor externe contractate sau garantate de stat, rambursabile sau nerambursabile, precum și a altor credite sau împrumuturi similare. Astfel, desfășoară o activitate similară cu cea a controlorilor financiari din cadrul Autorității de Audit și chiar dacă aceștia au atribuții exclusiv pe fonduri europene, nu există nici o normă legislativă care să fi eliminat atribuțiile lor de verificare a veniturilor provenite din fonduri comunitare.
Cu toate acestea, reclamanții au susținut că, deși nu există nici o diferențiere în ce privește pregătirea profesională, atribuțiile de serviciu, responsabilitățile și riscurile, controlorii financiari din cadrul Autorității de Audit primesc un spor salarial de 75%. Or, prin această salarizare diferită s-a creat o inegalitate vădită între nivelul indemnizațiilor acordate controlorilor financiari, în contradicție cu principiul egalității cetățenilor în fața legii consacrat de art. 16 din Constituție, cu cel al egalității de tratament salarial pentru muncă egală consacrat de art. 23 alin. 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, precum și cu cel al interzicerii oricărei discriminări prevăzut în art. 2 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și în art. 14 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a libertăților fundamentale.
Reclamanții au arătat că, în reglementarea salarizării diferențiate, criteriul pe baza căruia s-a făcut această distincție l-a reprezentat doar luarea în considerare a naturii unor fonduri. Această situație nu are însă justificare atât timp cât specificul atribuțiilor de ansamblu pe care le au toți controlorii financiari necesită aceeași pregătire de specialitate și experiență, responsabilitate profesională și risc identic în exercitarea sarcinilor de serviciu. Astfel, distincția făcută de pârâtă este lipsită de justificare obiectivă și rezonabilă, fiind discriminatorie.
Pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive. În motivarea acestei excepții, pârâtul a susținut că, în conformitate cu prevederile art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, judecarea cauzei are loc cu citarea obligatorie a Consiliului, în sensul stabilirii caracterului discriminatoriu al faptei. În această situație, Consiliul nu poate fi citat în calitate de pârât, ci în calitate de expert în domeniul discriminării, pentru a-și preciza poziția cu privire la o posibilă încălcare a legislației în materie de discriminare.
Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii.
Pârâta Curtea de Conturi a României a susținut că prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 22/2005, aprobată prin Legea nr. 200/2005 a fost constituită Autoritatea de Audit pentru fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin programele și SAPARD și pentru fondurile ce vor fi acordate în perioada postaderare, organism fără personalitate juridică, independent din punct de vedere operațional față de Curtea de Conturi, cu atribuții și proceduri de lucru proprii, atribuții prevăzute în art. 142. Având în vedere atribuțiile și scopul pentru care a fost constituit acest organism, legiuitorul a stabilit ca salarizarea personalului să se facă în conformitate cu legislația privind salarizarea personalului din cadrul Curții de Conturi și cu prevederile Legii nr. 490/2004, prevederi potrivit cărora salariile de bază pot fi majorate cu minimum 50% față de cele prevăzute de lege, dar nu mai mult de 100%. Mai susține pârâta că prin aplicarea acestui spor nu a creat o discriminare întrucât nu a făcut altceva decât să aplice dispozițiile legale în materie.
Prin sentința civilă nr. 673/14.05.2008, Tribunalul Iașia respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și admis acțiunea formulată de către reclamanți, pârâta Curtea de Conturi a României fiind obligată să calculeze și să achite fiecărui reclamant despăgubiri reprezentând indemnizația de 75% aplicată la salariile de bază, începând cu luna iulie 2005 și până la data de 01.12.2007, despăgubiri ce vor fi reactualizate cu indicele de inflație la data plății efective.
Pentru a se pronunța astfel, prima instanță a reținut, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, că aceasta este neîntemeiată, având în vedere dispozițiile art. 21 alin. 1 și 3 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000.
Pe fond, instanța a reținut că reclamanții, G, cu au calitatea de controlori financiari în cadrul Camerei de Conturi
Prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 22/2005, aprobată prin Legea nr. 200/2005, pe lângă Curtea de Conturi s-a constituit Autoritatea de Audit "pentru fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin programele și SAPARD și pentru fondurile ce vor fi acordate în perioada postaderare" (art. 141din Legea nr. 94/1992 modificată). Potrivit art. 145din Legea nr. 94/1992, salarizarea personalului din cadrul Autorității de audit se face în conformitate cu legislația privind salarizarea personalului din cadrul Curții de Conturi și cu prevederile Legii nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare, iar potrivit prevederilor Legii nr. 490/2004, salariile de bază pot fi majorate cu minimum 50% față de cele prevăzute de lege, dar nu mai mult de 100%. Astfel, în conformitate cu prevederile legale, personalul din cadrul Autorității de Audit beneficiază de un salariu majorat cu 75% față de salariul controlorilor financiari din cadrul Camerelor de Conturi.
Potrivit art. 7 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, "toți oamenii sunt egali în fața legii și au, fără nici o deosebire, dreptul la o egală protecție a legii. Toți oamenii au dreptul la o protecție egală împotriva oricărei discriminări care ar viola prezenta declarație și împotriva oricărei provocări la o asemenea discriminare", iar potrivit art. 23 alin. 2, "toți oamenii, fără nici o discriminare, au dreptul la salariu egal pentru muncă egală". Acest principiu al egalității de tratament în salarizare se regăsește și în Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale ratificat prin Decretul nr. 212/1974. De asemenea, potrivit art. 5 alin. 1 din Codul muncii, în cadrul relațiilor de muncă funcționează principiul egalității de tratament fata de toți salariații și angajatorii, iar potrivit art. 16 alin. 1 din Constituția României, "cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări". Conform Directivei 2000/EC/78 privind crearea cadrului general în favoarea tratamentului egal privind ocuparea forței de muncă și condițiile de angajare, în vederea definirii și constatării discriminării directe, tratamentul diferențiat trebuie analizat prin prisma unor persoane aflate în situații comparabile, iar nu neapărat în situații chiar similare. De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că diferența de tratament devine discriminare în sensul art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, numai atunci când autoritățile statale introduc distincții între situații analoage și comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă.
Potrivit Ordonanței Guvernului nr. 137/2000, principiul egalității între cetățeni și al excluderii privilegiilor și discriminării sunt garantate în special în exercitarea dreptului la muncă, la libera alegere a ocupației, la condiții de muncă echitabile și satisfăcătoare, la un salariu egal pentru muncă egală. În conformitate cu art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, prin discriminare se înțelege orice deosebire, excludere, restricție sau preferință, pe bază de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare, apartenența la o categorie defavorizată, precum și orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social și cultural sau în orice alte domenii ale vieții publice. Totodată, în alin. 3 al aceluiași articol se arată că sunt discriminatorii prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. 1, față de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate și necesare.
În speță, s-a reținut de către instanță că în reglementarea salarizării diferențiate între reclamanți și personalul din cadrul Autorității de Audit, criteriul pe baza căruia s-a făcut distincția l-a reprezentat doar luarea în considerare a naturii unor fonduri. Instanța reține însă că acest criteriu este unul injust și discriminatoriu, că distincția făcută nu are la bază o justificare obiectivă și rezonabilă, atât timp cât specificul atribuțiilor de ansamblu pe care le au toți controlorii financiari necesită aceeași pregătire de specialitate și experiență, responsabilitate profesională specifică echivalentă, precum și risc identic în exercitarea atribuțiilor de serviciu.
În consecință, s-a constatat că, prin neacordarea majorării salariale de 75%, reclamanții sunt în mod evident discriminați față de personalul din cadrul Autorității de Audit. S-a mai reținut de către instanță că prin sentința nr. 4/F din 21.01.2008 a Curții de Apel Galați, anulându-se Hotărârea nr. 226/17.09.2007 a Colegiului Director al Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, s-a constatat existența unui tratament discriminatoriu între controlorii financiari aparținând aceluiași sistem în legătură cu aplicarea sporului de 75% la indemnizație, spor care se acordă numai personalului din cadrul Autorității de audit de pe lângă Curtea de Conturi a României.
Prin decizia nr. 546/23.09.2008, Curtea de APEL IAȘI -Secția litigii de muncă și asigurări sociale a admis recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 673 din 14.05.2008 a Tribunalului Iași, sentință pe care a casat-o și a trimis cauza spre competentă soluționare la Secția de contencios administrativ a Curții de APEL IAȘI.
Pentru a decide astfel, Curtea a avut în vedere că, potrivit dispozițiilor art.111 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, controlorii financiari sunt numiți în funcție de președintele Curții de Conturi, ia funcția în care sunt numiți reclamanții implică exercițiul autorității publice în cadrul organului suprem de control financiar, Curtea de Conturi, cu atribuții de verificare a modului de formare, administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, precum și asupra modului de gestionare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale, se reține că aceștia au calitatea de funcționari publici.
S-a mai reținut că, potrivit dispozițiilor art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 160/2000, privind salarizarea controlorilor financiari din cadrul Curții de Conturi, indemnizația lunară este unica formă de remunerare a acestora, diferențiată, conform Anexei 2 ), în raport cu clasele I-III ale funcției îndeplinite.
Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 188/1999 republicată, funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală și locală. Art. 3 din aceeași lege prevede că funcționarul public este persoana numită într-o funcție publică.
S-a mai reținut că, potrivit art. 7 din Statutul funcționarilor publici, funcțiile publice se clasifică în: funcții publice clasa I, funcții publice clasa a II-a și funcții publice clasa a III-a, criteriu avut în vedere și la remunerarea activității prestate de către controlorii financiari, tocmai în considerarea calității lor de funcționari publici.
S-a avut în vedere că la data intrării în vigoare a Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2006 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, respectiv la data de 19.06.2006, s-a prevăzut expres că persoanele numite în funcția de controlori financiari, devenind auditori publici, potrivit dispozițiilor art.73, sunt investiți cu exercițiul autorității publice (art. 46 alin. 2).
Chiar dacă la data de 28.06.2006, prin decizia nr. 544, publicată în Monitorul Oficial la data de 30.06.2006, Curtea Constituțională a constatat că este neconstituțională Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2006, dispozițiile acesteia au confirmat, în perioada cât a fost în vigoare, calitatea controlorilor financiari de funcționari publici. Practic, conform art. 147 din Constituția României, dispozițiile acestei ordonanțe au fost suspendate de drept, în urma constatării neconstituționalității acestora, începând cu data de 30.06.2006, încetându-și efectele juridice în 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale.
S-a ținut seama și de dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, potrivit cărora cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
Ca urmare a pronunțării deciziei nr. 546/23.09.2008 a Curții de APEL IAȘI -Secția litigii de muncă și asigurări sociale, s-a format dosarul nr-.
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și dispozițiile legale aplicabile în cauză, instanța constată următoarele:
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, instanța reține că în sarcina lui nu se poate stabili vreo obligație rezultată dintr-un raport de drept material cu reclamanții care să permită angajarea răspunderii acestuia în prezenta cauză.
Pe de altă parte, în conformitate cu prevederile art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, judecarea cauzei are loc cu citarea obligatorie a Consiliului. Acest text de lege se interpretează în sensul că în situația în care reclamantul nu are o pretenție concretă în raport cu această instituție, Consiliul nu poate fi citat în calitate de pârât, ci în calitate de expert în domeniul discriminării, pentru a-și exprima opinia cu privire la o posibilă încălcare a legislației în materie de discriminare.
Așa fiind, instanța va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și va respinge acțiunea formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.
Pe fondul cauzei, instanța reține că este de este necontestat că reclamanții, G, cu au calitatea de controlori financiari în cadrul Camerei de Conturi
Este adevărat că prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 22/2005, aprobată prin Legea nr. 200/2005, pe lângă Curtea de Conturi s-a constituit Autoritatea de audit "pentru fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin programele și SAPARD și pentru fondurile ce vor fi acordate în perioada postaderare" (art. 141din Legea nr. 94/1992 modificată) și că, potrivit dispozițiilor art. 145din Legea nr. 94/1992, salarizarea personalului din cadrul Autorității de Audit se face în conformitate cu legislația privind salarizarea personalului din cadrul Curții de Conturi și cu prevederile Legii nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare, iar potrivit prevederilor Legii nr. 490/2004, salariile de bază pot fi majorate cu minimum 50% față de cele prevăzute de lege, dar nu mai mult de 100%.
Aceste prevederi legale nu introduc însă o discriminare între controlorii financiari din cadrul Curții de Conturi și personalul de specialitate din cadrul Autorității de Audit, așa cum susțin reclamanții din prezenta cauză.
Autoritatea de Audit este un organism care, după cum reiese din prevederile art. 14 indice 1 - art. 14 indice 7 din Legea nr. 94/1992, are atribuții și proceduri de lucru distincte de structurile din cadrul Curții de Conturi. Prin urmare, nu poate fi primită susținerea potrivit căreia reclamanții s-ar afla într-o situație comparabilă cu cea a personalului de specialitate din cadrul Autorității de Audit.
Împrejurarea că specificul atribuțiilor de ansamblu pe care le au controlorii financiari presupune aceeași pregătire de specialitate și experiență, responsabilitate profesională specifică echivalentă, precum și risc identic în exercitarea atribuțiilor de serviciu ca și în cazul personalului ce își desfășoară activitatea în Autoritatea de Audit nu constituie un element suficient pentru a se reține că reclamanții s-ar afla într-o situație comparabilă cu cea a personalului din cadrul Autorității de Audit. Instanța consideră că pentru a se putea reține necesitatea unei salarizări unitare este necesar ca cele două categorii profesionale să facă parte din cadrul aceleiași structuri interne administrative a unui organ de stat, ceea ce nu este cazul în prezenta speță deoarece Autoritatea de Audit, așa cum s-a prevăzut în mod expres în Legea nr. 92/1992, are alte competențe decât camerele de conturi județene.
Prin urmare, diferența de salarizare între cele două categorii de personal este dată de structurarea personalului în funcție de necesitățile realizării competențelor structurii administrative interne din care fac parte. Or, în acest domeniu, al realizării competenței și al salarizării, statul are un drept larg de apreciere, el fiind cel care, prin organele sale, stabilește atât sfera de competență a organelor administrației publice, cât și remunerarea activității desfășurate la nivelul fiecărei structuri din cadrul administrației publice, un rol esențial avându-l însă și locul pe care se află structura respectivă în ierarhia internă a organelor administrației de stat.
Din alt punct de vedere, se constată că în lipsa unui text de lege care să acorde controlorilor financiari o mărire a salariului în condițiile stabilite pentru personalul din Autoritatea de Audit, a acorda majorarea respectivă pe cale judiciară echivalează cu crearea unor norme de salarizare de către instanța de judecată, ceea ce este inadmisibil.
Față de cele ce preced, Curtea va respinge, ca nefondată, acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.
Pentru aceste motive,
În numele legii,
Hotărăște:
Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării și, în consecință:
Respinge acțiunea formulată de reclamanții, G, cu, cu domiciliul ales la Curtea de Conturi I, cu sediul în I,-, jud. I, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, cu sediul în B, nr. 1 - 3, sector 1, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.
Respinge, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanții, G, și cu în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, cu sediul în B,- - 24, sector 1.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 21.11.2008.
Președinte
--- -
Grefier
- -
și tehnoredactat:, 26 ex.
Președinte:Iustinian Obreja ManolacheJudecători:Iustinian Obreja Manolache
