Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 2320/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 2320
Ședința publică de la 07 Mai 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Magdalena Fănuță JUDECĂTOR 2: Teodora Bănescu
-- - - JUDECĂTOR 3: Doina Ungureanu
-- - - Judecător
Grefier -
XXXX
S-au luat în examinare recursurile formulate de pârâții Direcția Regională De Statistică D și Institutul Național De Statistică, împotriva sentinței nr. 2384 din data de 2 decembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Dolj în dosarul nr-.
La apelul nominal s-a prezentat avocat care substituie pe dl. avocat pentru intimații reclamanți, lipsind recurenții pârâți Direcția Regională De Statistică D și Institutul Național De Statistică.
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei de către grefier care învederează că recursurile au fost declarate și motivate în termen legal.
Curtea, apreciind cauza în stare de judecată a pus recursurile în dezbaterea părții prezente:
Avocat care substituie pe dl. avocat pentru intimații reclamanți, solicită respingerea recursurilor ca nefondate, menținerea sentinței ca legală și temeinică, fără cheltuieli de judecată.
CURTEA:
Asupra recursurilor de față:
Prin sentința nr.2384 din 02 decembrie 2008, Tribunalul Dolja respins excepțiile netimbrării acțiunii și lipsei calității procesuale pasive, invocate de pârâtul Institutul Național de Statistică.
S-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții, în contradictoriu cu pârâții Direcția Regională De Statistică D și Institutul Național De Statistică.
A obligat pârâții să plătească reclamanților sumele reprezentând suplimentul postului în procent de 25% și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază pentru perioada 08.10.2005 - 02.12.2008, data pronunțării, actualizate potrivit indicelui de inflație, începând cu data nașterii dreptului până la data plății efective.
S-a respins cererea privind acordarea drepturilor bănești pentru viitor.
Pentru a pronunța această soluție prima instanță a apreciat cu privire la lipsa taxei de timbru, că litigiile privind funcționarii publici sunt scutite de plata taxei de timbru, motivat de faptul că potrivit art.117 din Legea nr.188/1999 dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile legislației muncii, iar potrivit art.285 din Legea nr.53/2003 - codul muncii - cauzele privind litigiile de muncă sunt scutite de taxa judiciara de timbru si de timbrul judiciar.
În privința excepției lipsei calității procesuale pasive a Institutului Național de Statistică a reținut că această instituție este ordonator principal de credit privind alocarea drepturilor bănești solicitate de reclamanți.
Pe fond, s-a reținut că reclamanții sunt funcționari publici în cadrul Direcției Județene de Statistică D, iar drepturile solicitate de reclamanți au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, cu 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamanților întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
Continuând expunerea se reține că prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, )
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu a abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
S-a apreciat că drepturile solicitate de reclamanți sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții INSTITUTUL NAȚIONAL DE STATISTICĂ și DIRECȚIA JUDEȚEANĂ DE STATISTICĂ
În motivarea recursului pârâtul Institutul Național de Statistică a susținut că în mod greșit s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități, deoarece Direcția Județeană de Statistică G - instituție publică locală - este singura persoană juridică obligată în acest raport juridic de drept substanțial, iar conducătorul acesteia, în calitatea sa de ordonator secundar de credite poate executa hotărârea judecătorească în baza Legii nr.110/2007 pentru modificarea și completarea OG nr.22/2002.
Au arătat recurenții pârâți că potrivit art.17 alin.2 din legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, prevede că pentru cererile formulate în baza acestei legi se plătesc taxele de timbru prevăzute de Legea nr.146/1997, în cauză nefiind plătită taxa judiciară de timbru în cuantumul legal.
Examinând recursurile, Curtea reține următoarele:
Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive se constată că aceasta în mod temeinic nu a fost reținută de prima instanță deoarece Institutului Național de Statistică a reținut că această instituție este ordonator principal de credit privind alocarea drepturilor bănești solicitate de reclamanți.
Prin urmare, Direcția Județeană de Statistică G este ordonator secundar de credite, iar Institutul Național de Statistică este ordonator principal de credite și are posibilitatea de a prevedea în buget sumele necesare satisfacerii drepturilor solicitate de reclamant.
Cu privire la excepția lipsei procedurii prealabile, Curtea constată că nu se solicită anularea unui act administrativ nelegal pentru a fi incidente dispozițiile art.7 din Legea nr.554/2004. Prin urmare, în cazul unui refuz, în contextul în care atitudinea pârâtei este mai mult decât previzibilă, ar echivala cu o ingerință în dreptul de acces efectiv la instanță.
Cu privire la fondul cauzei se reține că, în conformitate cu prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Prevederea legală privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendată prin art.44 din OUG 92/2004, text care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ se suspendă aplicarea dispozițiilor art.29 din Legea 188/1999 (actual art.31), cu modificările ulterioare.
Ulterior, prin OG 2/2006, au fost suspendate prevederile art.29 alin.1 lit. c și d din Legea 188/1999 (actual art.31), până la 31 decembrie 2006.
Curtea precizează că prin modificarea adusă Legii 188/199 prin Legea 251/2006, lit"d" a aliniatului 1 art.29 care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificată, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Prin Ordonanța Guvernului nr.6/24 ianuarie 2007, au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Potrivit art.1 alin.2 din OG 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999
OG 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului, ci dimpotrivă în art.48 al acestui act normativ se arată că dispozițiile ordonanței se completează cu dispozițiile Legii 188/1999
Astfel fiind, Curtea reține că în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Așadar, acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale, analizate mai sus, suspendarea dispusă prin actele normative menționate încetându-și aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art.37 din OG 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
În art.37 alin.3 teza ultimă din OG 6/2007, se prevede expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută.
Alături de argumentele deduse din legislația națională, Curtea arată că în speța de față sunt incidente și prevederile art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, act normativ care de altfel face parte din dreptul intern, ca urmare a ratificării Convenției de către România, prin Legea 30/18 mai 1994.
În conformitate cu prevederile art.11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
Urmare a acestei prevederi constituționale, Convenția Europeană a Drepturilor Omului și protocoalele anexă se aplică în ordinea juridică internă a statelor contractante.
Potrivit principiului subsidiarității, garantarea drepturilor consacrate de Convenție, care presupune atât respectarea acestora de către autoritățile naționale, cât și înlăturarea consecințelor eventualelor încălcări suferite de titularii lor, se asigură, în primul rând, de fiecare stat contractant.
În consecință, primul judecător al Convenției este judecătorul național, care urmează să aplice direct prevederile convenționale, normele juridice internaționale privitoare la protecția drepturilor omului au aplicabilitate directă în dreptul intern.
Așa cum s-a enunțat mai sus, potrivit prevederilor art.11 alin.2 din Constituția României revizuită, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern,ceea ce înseamnă că, după ratificare Convenția a devenit parte integrantă a sistemului român de drept și a dobândit în cadrul acestuia. aplicabilitate directă, dispozițiile Convenției având forță constituțională și supralegislativă.
Articolul 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor Omului și libertăților fundamentale prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a creat în jurisprudența sa o noțiune autonomă specifică sistemului Convenției, pe care a dezvoltat-o din noțiunea inițială a textului:" orice persoană are dreptul la respectarea bunurilor sale".
În hotărârea Gasus - împotriva Olandei din 23 februarie 1995, Curtea a explicat că noțiunea de bun reglementată de art.1 al Protocolului, are o semnificație autonomă și în mod evident nu se limitează numai la proprietatea unor bunuri corporale, anumite alte drepturi și interese care constituie active pot fi considerate drepturi de proprietate și deci bunuri în sensul acestei dispoziții.
CEDO a arătat că noțiunea de bun se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească.
În cuprinsul acestei decizii a fost prezentată legislația națională care reglementează compunerea salariului funcționarilor publici, și s-a arătat că în mod neîndoielnic salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două elemente au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamantul ar fi putut să aibă în patrimoniul său în mod efectiv și licit sumele aferente suplimentelor.
Prin suspendarea periodică, reclamantul au fost privați de un drept constituit prin lege și ca urmare de un drept legitim, licit, pe care ar fi trebuit să-l dobândească în mod efectiv.
Curtea constată că prin neacordarea efectivă a drepturilor aferente celor două suplimente a avut loc o încălcare a art.1 din Primul protocol adițional, motiv pentru care, în baza art.11 și art.20 din Constituția României, se va acorda prioritate reglementării internaționale, la care România a devenit parte prin ratificarea Convenției.
Neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzute de art.31 alin.1 și.c și d din Legea 188/1999 R, se circumscrie și încălcării art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind procesul echitabil,în sensul consacrat prin jurisprudența CEDO.
Dacă s-ar admite teza îmbrățișată de prima instanță, conform căreia neadoptarea unei reglementări subsidiare ulterioare, pentru concretizarea dreptului, ar conduce la imposibilitatea acordării acestuia de către autoritățile angajatoare sau de către instanțele judecătorești sesizate, ar însemna ca reglementarea privind cele două categorii de drepturi salariale să fie în întregime iluzorii și teoretice.
În concepția jurisprudenței CEDO, instituțiile de drept public sunt asimilate, în dreptul intern într-o mare măsură statului, așa încât refuzul de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi prevăzute într-o lege se constituie în încălcarea art.1 din Protocolul 1 și art.6 din Convenție, dacă nu poate fi justificată printr-una din excepțiile prevăzute în acest articol.
Astfel, partea a doua a articolului 1 din Protocolul 1 prevede trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a titularului dreptului asupra acelui bun: privarea să fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional.
În speța de față, nici una dintre condițiile enunțate în textul Protocolului nu se regăsește și de altfel este necesar ca toate cele trei condiții să fie cumulativ îndeplinite.
În speța de față, reclamantul a avut o speranță legitimă, consacrată de însuși legiuitorul român privind plata celor două suplimente salariale, aceștia fiind titularii unor interese patrimoniale care intră sub protecția instituită de art.1 din protocolul 1, dreptul său la a primi sporurile având o bază legală.
legitimă a reclamantului s-a întemeiat pe prevederile art.31 alin.1 lit.c și d din Legea 188/1999, așa încât ea nu poate fi apreciată ca fiind o simplă speranță, între cele două noțiuni existând o diferențiere consacrată de asemenea în practica Curții Europene a Drepturilor Omului.
Curtea arată că în conformitate cu prevederile art.3 din Codul civil român, judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevede sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară ulterior.
Menținând soluția de admitere a acțiunii reclamantului, Curtea nu se substituie puterii legiuitoare, ci interpretează numai legea națională, precum și normele din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a protocoalelor adiționale, care așa cum s-a precizat, fac parte din dreptul intern.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312. va respinge recursurile pârâților.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursurile formulate de pârâții Direcția Regională de Statistică D și Institutul Național de Statistică, împotriva sentinței nr. 2384 din data de 2 decembrie 2008, pronunțată de Tribunalul Dolj în dosarul nr-.
Decizie irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 07 Mai 2009
Președinte, - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, |
Red.jud.-
LF/ 2 ex/21.05.2009
Jud.fond:
Președinte:Magdalena FănuțăJudecători:Magdalena Fănuță, Teodora Bănescu, Doina Ungureanu
