Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 2860/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 2860 BIS
Ședința publică de la 10 Iunie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Carmen Ilie Judecător
- - - - Judecător
- - - - Judecător
Grefier: -
XXXXX
S-au luat în examinare recursurile declarate de reclamanta și pârâții Direcția Publică Comunitară Locală de Evidență a persoanelor Tg. J și Consiliul Local Tg. J, împotriva sentinței nr. 341 din data de 02 februarie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-.
La apelul nominal au lipsit recurenta reclamantă și recurenții pârâții Direcția Publică Comunitară Locală de Evidență a persoanelor Tg. J și Consiliul Local Tg. J
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei, arătându-se că recursurile au fost declarate și motivate în termenul legal.
S-a arătat că s-a solicitat judecarea cauzei în lipsă conform dispozițiilor art. 242 Cod procedură civilă.
S-a referit că recurenta reclamantă a depus concluzii scrise.
Nemaifiind alte cereri, Curtea apreciind cauza în stare de soluționare a trecut la deliberări:
CURTEA
Asupra recursurilor de față;
Prin sentința nr. 341 din data de 02 februarie 2009, Tribunalul Gorja admis, în parte, acțiunea formulată de către reclamanta domiciliată în Tg-J, în contradictoriu cu pârâtele Direcția Publică Comunitară Locală de Evidență a Persoanelor și Consiliul Local al Municipiului Tg-
A obligat pârâții să acorde reclamantei, în funcție de data angajării, drepturile bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, datorate pentru perioada 17.12.2007- 2.02.2009, data pronunțării sentinței, sumele urmând a fi actualizate cu indicele de inflație la data plății efective.
A respins cererea de acordare a drepturilor pentru viitor.
În considerentele sentinței s-a reținut că reclamanta este funcționar public la Direcția Publică Comunitară Locală de Evidență a Persoanelor conform copiei cărții de muncă consemnate cauzei iar drepturile solicitate prin cererea introductivă s-a constat că au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, începând cu data de 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării, devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamantei întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
S-a reținut că prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, )
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu au abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
Cu motivarea expusă, tribunalul concluzionează că drepturile solicitate de reclamantă sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
De altfel, drepturile prevăzute prin art.31 din Legea nr.118/1999 sunt drepturi patrimoniale, reclamanta având o speranță legitimă, întărită și de dispozițiile art.31 alin.4 din aceeași lege în care este menționat că salariul funcționarilor publice se face conform dispozițiilor legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al acestora, iar după cinci ani nu a fost elaborată o astfel de lege (rămânând doar la nivel de proiect ce nu a fost promovat), care ar fi determinat punerea în aplicare cu o claritate și o coerență rezonabile, pentru a se evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea subiectelor de drept, în cazul de față al funcționarilor publici.
Prevederile art.3 din codul civil arată că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevedea sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară.
Analizând cererea însă sub aspectul acordării procentului de 25% aferent suplimentului postului și respectiv treptei de salarizare din salariul de bază, tribunalul apreciază că cererea nu poate fi promovată, în același sens fiind formulate în cauză și apărările pârâtelor.
Dacă legislația în materie așa cum s-a expus anterior prevede în mod expres că pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul gradului, cu referire la cuantificarea acestor sporuri, se constată că la data soluționării prezentei cauze nu există cadrul legal privitor la mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici, neexistând în consecință bază și temei legal pentru a se calcula, cuantifica cele două suplimente solicitate prin prezenta cerere, pentru calcularea lor, ca părți componente ale salariului fiind necesare existența unor dispoziții date în aplicarea art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, atribuții care potrivit legii revin legislativului sau executivului după caz.
Pe de altă parte, s-a avut în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3.07.2008, care statuează că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe calea judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, neavând astfel posibilitatea sau competența raționale materie să se substituie puterilor statului în privința acordării efective a dreptului care este prevăzut de lege, dar care în prezent nu poate fi exercitat efectiv.
De altfel, în cazul suplimentului postului și treptei de salarizare, legea nu a reglementat modalitatea de calcul, aceasta urmând a se stabili odată cu adoptarea prin lege a sistemului unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici. Prin interpretarea legii, reține că practic stabilirea cuantumului celor două suplimente revine Administrației a cărei activitate fundamentală este aceea a organizării legii sau executării ei, cererea în consecință urmând a fi admisă, fără a se determina procentul suplimentelor pentru care așa cum s-a expus anterior, nu există bază legală de calcul.
Au fost înlăturate însă apărările formulate de către pârâte privind inexistența dreptului reclamantei la acordarea sporurilor enunțate, în sensul că legea specială a creat în favoarea acesteia doar vocația la dobândirea dreptului, reclamantei în calitate de funcționar public fiindu-i recunoscut însuși dreptul în materialitatea sa, ce este ocrotit și ca urmare, pentru ca dreptul prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu există, pentru care exercițiului lui fie a fost suspendat, fie nu a fost cuantificat, iar nu înlăturat.
a contrario, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularul drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculat de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege, conform principiului securității juridice.
Referitor la cererea pentru acordarea drepturilor pentru viitor, aceasta a fost respinsă ca neîntemeiată, întrucât creanța nu este certă lichidă și exigibilă, acordarea sumelor depinzând de păstrarea calității de funcționar public de către reclamant și de evoluția cadrului legislativ în materia salarizării acestora.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs de reclamanta și pârâții Direcția Publică Comunitară Locală de Evidență a persoanelor Tg. J și Consiliul Local Tg. J, criticând- pentru netemeinicie și nelegalitate.
Reclamant a arătat în motivele de recurs formulate, că sentința recurată cuprinde motive contradictorii, în sensul că prima instanță a obligat pârâta la acordarea sumelor reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, fără a se menționa însă procentul de 25 % pentru fiecare supliment în parte, procent care s-a aplicat și altor funcționari publici.
Pârâții prin motivele de recurs a susținut că prevederile art.29 alin.1 lit.c și d din Legea 188/1999 au fost suspendate în mod expres prin OUG 92/2004 și OG 2/2006 iar legea nu cuprinde o definire clară a suplimentului postului sau al suplimentului treptei de salarizare.
De asemenea nu au fost prevăyute în buget fonduri pentru plata acestora.
Examinând recursurile formulate în cauză Curtea reține următoarele:
În conformitate cu prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Prevederea legală privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendată prin art.44 din OUG 92/2004, text care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ se suspendă aplicarea dispozițiilor art.29 din Legea 188/1999 (actual art.31), cu modificările ulterioare.
Ulterior, prin OG 2/2006, au fost suspendate prevederile art.29 alin.1 lit.c și d din Legea 188/1999 (actual art.31), până la 31 decembrie 2006.
Curtea precizează că prin modificarea adusă Legii 188/1999 prin Legea 251/2006, lit. "d" a aliniatului 1 art.29 care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificată, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Prin Ordonanța Guvernului nr.6/24 ianuarie 2007, au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Potrivit art.1 alin.2 din OG 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art.31 alin.1 din Legea 188/1999
OG 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului, ci dimpotrivă în art.48 al acestui act normativ se arată că dispozițiile ordonanței se completează cu dispozițiile Legii 188/1999
Astfel fiind, Curtea reține că în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Așadar, acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale, analizate mai sus, suspendarea dispusă prin actele normative menționate încetându-și aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art.37 din OG 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
În art.37 alin.3 teza ultimă din OG 6/2007, se prevede expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută.
Alături de argumentele deduse din legislația națională, Curtea arată că în speța de față sunt incidente și prevederile art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, act normativ care de altfel face parte din dreptul intern, ca urmare a ratificării Convenției de către România, prin Legea 30/18 mai 1994.
În conformitate cu prevederile art.11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
Urmare a acestei prevederi constituționale, Convenția Europeană a Drepturilor Omului și protocoalele anexă se aplică în ordinea juridică internă a statelor contractante.
Potrivit principiului subsidiarității, garantarea drepturilor consacrate de Convenție, care presupune atât respectarea acestora de către autoritățile naționale, cât și înlăturarea consecințelor eventualelor încălcări suferite de titularii lor, se asigură, în primul rând, de fiecare stat contractant.
În consecință, primul judecător al Convenției este judecătorul național, care urmează să aplice direct prevederile convenționale, normele juridice internaționale privitoare la protecția drepturilor omului au aplicabilitate directă în dreptul intern.
Așa cum s-a enunțat mai sus, potrivit prevederilor art.11 alin.2 din Constituția României revizuită, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern, ceea ce înseamnă că, după ratificare Convenția a devenit parte integrantă a sistemului român de drept și a dobândit în cadrul acestuia, aplicabilitate directă, dispozițiile Convenției având forță constituțională și supralegislativă.
Articolul 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor Omului și libertăților fundamentale prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a creat în jurisprudența sa o noțiune autonomă specifică sistemului Convenției, pe care a dezvoltat-o din noțiunea inițială a textului:" orice persoană are dreptul la respectarea bunurilor sale".
În hotărârea Gasus - împotriva Olandei din 23 februarie 1995, Curtea a explicat că noțiunea de bun reglementată de art.1 al Protocolului, are o semnificație autonomă și în mod evident nu se limitează numai la proprietatea unor bunuri corporale, anumite alte drepturi și interese care constituie active pot fi considerate drepturi de proprietate și deci bunuri în sensul acestei dispoziții.
CEDO a arătat că noțiunea de bun se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească.
În cuprinsul acestei decizii a fost prezentată legislația națională care reglementează compunerea salariului funcționarilor publici, și s-a arătat că în mod neîndoielnic salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două elemente au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamantul ar fi putut să aibă în patrimoniul său în mod efectiv și licit sumele aferente suplimentelor.
Prin suspendarea periodică, reclamantul a fost privat de un drept constituit prin lege și ca urmare de un drept legitim, licit, pe care ar fi trebuit să-l dobândească în mod efectiv.
Curtea constată că prin neacordarea efectivă a drepturilor aferente celor două suplimente a avut loc o încălcare a art.1 din Primul protocol adițional, motiv pentru care, în baza art.11 și art.20 din Constituția României, se va acorda prioritate reglementării internaționale, la care România a devenit parte prin ratificarea Convenției.
Neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzute de art.31 alin.1 și.c și d din legea 188/1999 R, se circumscrie și încălcării art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind procesul echitabil, în sensul consacrat prin jurisprudența CEDO.
În concepția jurisprudenței CEDO, instituțiile de drept public sunt asimilate, în dreptul intern într-o mare măsură statului, așa încât refuzul de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi prevăzute într-o lege se constituie în încălcarea art.1 din Protocolul 1 și art.6 din Convenție, dacă nu poate fi justificată printr-una din excepțiile prevăzute în acest articol.
Astfel, partea a doua a articolului 1 din Protocolul 1 prevede trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a titularului dreptului asupra acelui bun: privarea să fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional.
În speța de față, niciuna dintre condițiile enunțate în textul Protocolului nu se regăsește și de altfel este necesar ca toate cele trei condiții să fie cumulativ îndeplinite.
Reclamanta a avut o speranță legitimă, consacrată de însuși legiuitorul român privind plata celor două suplimente salariale, acesta fiind titularul unor interese patrimoniale care intră sub protecția instituită de art.1 din protocolul 1, dreptul lor la a primi sporurile având o bază legală.
legitimă a reclamantei s-a întemeiat pe prevederile art.31 alin.1 lit. c și d din Legea 188/1999, așa încât ea nu poate fi apreciată ca fiind o simplă speranță, între cele două noțiuni existând o diferențiere consacrată de asemenea în practica Curții Europene a Drepturilor Omului.
Curtea arată că în conformitate cu prevederile art.3 din Codul civil român, judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevede sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară ulterior.
Or, pentru a fi aptă de punere în executare, iar drepturile reclamantei să nu rămână în continuare virtuale, trebuie precizat și cuantumul suplimentelor la care reclamanta este îndreptățită.
Deoarece în cauză nu s-a invocat și nici demonstrat un alt cuantum al suplimentelor salariale în litigiu decât cel solicitat de reclamantă se constată că aceasta este îndreptățită la acordarea suplimentelor solicitate în cuantumul precizat prin acțiunea introductivă și care nu a fost contestat.
Pe de altă parte, deși prin legea care reglementează Statutul funcționarului public s-a instituit dreptul acestuia de a primi în cadrul componentelor drepturilor salariale și suplimentul postului și pe cel al treptei de salarizare, judecătorul investit cu soluționarea cauzei, în lipsa unei reglementări expres privind cuantumul dreptului, va face aplicarea principiilor generale de drept, în sensul analogiei dreptului.
Astfel, se va aplica sporul cel mai mare, ca fiind reglementarea cea mai favorabilă funcționarului, în acest fel fiind înlăturat orice criteriu arbitrar.
Aceasta se instituie într-o măsură de protecție a angajatului, în raport cu angajatorul care poate fi în situația de a aplica abuziv și arbitrar prevederile legale.
Prin soluția de admitere a acțiunii reclamantei, Curtea nu se substituie puterii legiuitoare, ci interpretează numai legea națională, precum și normele din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a protocoalelor adiționale, care așa cum s-a precizat, fac parte din dreptul intern.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312. va admite recursul formulat de reclamant, va modifica sentința în sensul că va admite acțiunea și va obliga pârâta să acorde reclamantei suplimentul postului și al treptei în cuantum de 25% și în continuare, până la încetarea sau modificarea raportului de funcție, urmând a se efectua cuvenitele mențiuni în carnetul de muncă.
Recursul pârâților va fi respins ca nefondat, pentru aceleași considerente.
Vor fi menținute restul dispozițiilor sentinței.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursurile declarate de pârâții Direcția Publică Comunitară Locală de Evidență a persoanelor Tg. J și Consiliul Local Tg. J, împotriva sentinței nr. 341 din data de 02 februarie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-.
Admite recursul declarat de reclamanta împotriva aceleiași sentințe.
Modifică sentința în sensul că obligă pârâții la plata către reclamantă a celor două suplimente, în procent de 25% din salariul de bază pentru fiecare supliment.
Menține restul dispozițiilor sentinței.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 10 Iunie 2009.
PREȘEDINTE: Carmen Ilie - - | JUDECĂTOR 2: Sanda Lungu - - | JUDECĂTOR 3: Gabriel Viziru - - |
Grefier, |
Red. Jud. G
Ex.2//22.06.2009
Jud. fond C
Președinte:Carmen IlieJudecători:Carmen Ilie, Sanda Lungu, Gabriel Viziru
