Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 300/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA NR. 300/ Dosar nr-
Ședința publică de la 17 aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Marcela Comșa judecător
- --- - - judecător
- - - judecător
Grefier -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de pârâta PRIMĂRIA MUNICIPIULUI F împotriva sentinței civile nr.838/CA din 22.12.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr- având ca obiect "litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999)".
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, s-a constatat lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din 14 aprilie 2009, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta, iar instanța în temeiul art. 146 Cod procedură civilă pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise și în baza art. 260 alin. 1 Cod procedură civilă, în vederea deliberării, a amânat pronunțarea pentru 17 aprilie 2009.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Constată că prin sentința civilă nr.838/CA din 22.12.2008 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr- a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanții, -, -, C, -a, -, -, -, a, a, -a, G, a -, -, -, -, în contradictoriu cu pârâta Primăria Municipiului Făgăraș și în consecință, pârâta a fost obligată să acorde fiecărui reclamant, în funcție de data angajării, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, datorate pe perioada 01.12.2005 - 22.12.2008, data pronunțării hotărârii, actualizate cu indicele inflației din momentul nașterii dreptului și până la data plății efective și să consemneze în carnetele de muncă ale reclamanților acordarea drepturilor bănești de mai sus; au fost respinse restul pretențiilor.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond reținut următoarele considerente:
Reclamanții sunt funcționari publici în cadrul Primăriei Făgăraș, aspect necontestat de pârâtă, și rezultă din adeverința anexată cererii de chemare in judecată.
Legea nr. 188/1999 inițial prin art. 29 al. 1 lit. c și și apoi prin art. 31 instituit dreptul funcționarilor publici la un salariu compus, în afară de salariul de bază și sporul de vechime, și din suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dispozițiile art. 29 și apoi 31 al. 1 lit. c, d din Legea nr. 188/1999 au fost suspendate succesiv prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 - art. 44 pentru anul 2005 și Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 2/2006 pentru anul 2006.
Deși prin efectul actelor normative arătate mai sus, exercițiul dreptului de a încasa cele două sporuri, prevăzut de prevederile art. prevederile art. 29 al. 1 lit. c și d (devenit 31) din Legea nr. 188/1999 republicată, a fost suspendat până la sfârșitul anului 2006, totuși această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului.
Dreptul continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
Ca atare, orice restrângere adusă acestui drept, categorie în care intră și suspendarea, poate avea loc numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție (fostul art. 49 ). Or, nici una dintre legile prin care s-a suspendat exercitarea dreptului nu întrunește cerințele impuse de textul legii fundamentale, nefiind adoptate pentru apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor sau pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea primei celor două sporuri în perioada 2005 și 2006 au avut caracter temporar, iar în prezent nu mai sunt în vigoare, astfel încât nu mai pot forma obiectul controlului de neconstituționalitate, conform Legii nr. 47/1992, republicată.
Instanța de fond analizând textele în discuție, în aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, a apreciat că dispozițiile privind suspendarea nu au produs nici un efect sub aspectul existenței dreptului la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei, și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care au fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 29 al. 1 și ulterior 31 al. 1 din Legea nr. 188/1999 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei acordate funcționarilor publici prin acest text a existat în perioada anilor 2005-2006, fiind în ființă în întreaga perioadă menționată și, fiind conforme cu principiile înscrise în art. 38 alin. (2) din Constituția anterioară [art. 41 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003, nu s-a constatat că ar fi neconstituționale.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nici o dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anii 2005 - 2006.
Suspendarea acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 2 ani, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi împiedicați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Ca urmare, ordonatorilor principali de credite și, după caz, ordonatorilor de credite de inferior le revine obligația să plătească funcționarilor publici, pentru anii 2005-2006, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei cuvenite acestora în conformitate cu art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, acțiunea a fost admisă in parte. Pârâții au fost obligați la plata sumelor reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei actualizate cu indicele de inflație având în vedere faptul că în materia raporturilor de serviciu, similar raporturilor de muncă, se prezumă punerea în întârziere a angajatorului, odată cu data nașterii dreptului, sarcina probei revenindu-i acestuia raportat la data nașterii prejudiciului.
Reclamanții au solicitat și obligarea pârâților la plata dobânzii legale aferente sumelor datorate de aceștia, instanța de fond apreciind că cererea este fondată, pârâții fiind obligați in acest sens, având in vedere dispozițiile art. 1084 Cod Civil, dobânda legală fiind de natură să acopere beneficiul nerealizat de reclamanți ca urmare a neacordării celor două suplimente.
Instanța de fond a apreciat că petitul reclamanților referitor la acordarea celor două suplimente și pentru viitor având in vedere că această creanță nu îndeplinește, cumulativ, cele trei condiții, respectiv de a fi certă, lichidă și exigibilă, nefiind născută și putând fi influențată ulterior de modificări legislative sau ale raporturilor de serviciu dintre părți este nefondată.
Deși reclamanții au solicitat în scris procentul de 25 % pentru fiecare spor instanța de fond nu a acordat procentual aceste drepturi având în vedere că procentul nefiind stabilit de legiuitor, iar practica judecătorească invocată de reclamanți nu constituie izvor de drept.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâta Primăria municipiului Făgăraș prin Primar, solicitând în esență respingerea acțiunii reclamanților, pe de o parte deoarece ordonator de credite ar fi Consiliul local și nu Primăria sau Primarul, iar pe fond deoarece prevederile legale invocate de reclamanți au fost suspendate de legiuitor și admiterea acțiunii ar reprezenta o încălcare a principiului separației puterilor în stat.
În întâmpinarea depusă la dosar, intimații reclamanți, prin avocat, au solicitat respingerea recursului declarat și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală. În privința calității procesuale a recurentului pârât, intimații arată că potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 Primăria reprezintă o structură funcțională cu activitate permanentă, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, iar în contractul colectiv de muncă nr.114/2008 al funcționarilor publici din structura sa, Primăria are calitatea de angajator pentru reclamanții intimați, întreaga corespondență purtată de pârâtă cu funcționarii publici reclamanți având antetul Primăriei Făgăraș, astfel încât aceasta poate sta în judecată în calitate de pârâtă.
Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma dispozițiilor art. 304 ind.1 Cod procedură civilă, precum și prin prisma motivelor de recurs, instanța de recurs constată că recursul declarat de pârâtă nu este fondat și urmează a fi respins, pentru următoarele considerente:
În privința calității procesuale pasive a recurentei pârâte Primăria Făgăraș, instanța constată că acest motiv de recurs este neîntemeiat, întrucât Primăria Făgăraș este angajatorul intimaților reclamanți, împrejurare care justifică existența calității procesuale pasive a acesteia.
Pe fondul cauzei, instanța de fond a reținut corect faptul că dreptul funcționarilor publici reclamanți la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare exista la momentul introducerii acțiunii de către reclamanți, obligând pârâta să le acorde acestora începând cu data de 01.12.2005 și până la data de 22.12.2008. Tribunalul Brașova constatat corect, în motivarea soluției pronunțate, că dreptul reclamanților la cele două suplimente salariale este un drept actual prevăzut în art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată privind statutul funcționarilor publici. Astfel, prin art. 44 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 și Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 2/2006 s-a suspendat numai executarea dreptului la cele două categorii de suplimente salariale, fără să se înlăture existența acestora. De altfel, acordarea celor două suplimente a reintrat în vigoare din data de 01.01.2007, conform art.13 din Legea nr. 251/2006. Așa cum corect a reținut prima instanță, dreptul reclamanților funcționari publici la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare se cuvine, în limitele de mai sus, pentru fiecare reclamant, corespunzător cu perioada în care fiecare dintre aceștia avea dobândită calitatea de funcționar public.
În cauză sunt incidente dispozițiile art. 41 alin. 2 din Constituția României, care garantează dreptul salariaților la măsuri de protecție socială în diferite domenii și în alte situații prevăzute de lege, cum este și cazul funcționarilor publici, unde legiuitorul a prevăzut expres acordarea celor două categorii de sporuri menționate în acțiunea introductivă, precum și incidența art.15 alin.1 și 2 din Constituție privind principiul activității legii, respectiv neretroactivitatea legii, astfel încât un drept consacrat prin lege trebuie respectat de autoritățile statale, trebuie pusă în viață norma juridică cu putere de lege care a consacrat acel drept sau drepturi.
Pe de altă parte, suspendarea dreptului nu poate echivala cu eliminarea, abrogarea, anularea dreptului consacrat prin lege anterior, suspendarea exercițiului dreptului nu poate conduce la suprimarea dreptului însuși, deoarece ar însemna că voința reală a legiuitorului ar fi extinsă și asupra unei situații pe care acesta nu a avut-o în vedere, încălcând principiul legalității, cu atât mai mult cu cât actele normative prin care a fost dispusă suspendarea acordării celor două suplimente salariale nu mai sunt în vigoare; de altfel, suspendarea aplicării unor dispoziții legale se poate dispune numai cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și art. 64 din Legea nr. 24/2000.
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004, nefiind în prezent în vigoare și prin natura sa de ordonanță cu aplicare temporară, poate fi criticată pentru neconstituționalitate de către instanțele de judecată, fără a mai fi necesar filtrul controlului posterior de constituționalitate pe care îl exercită Curtea Constituțională potrivit art. 146 lit.d din Constituția României. De asemenea, instanța de recurs constată că în cauză sunt incidente și dispozițiile art.38 din Codul muncii, potrivit cărora drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, acestea fiind protejate de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
În privința suplimentelor salariale acordate prin lege organică (Legea nr.188/1999 republicată) funcționarilor publici și care au fost suspendate și apoi neaplicate din culpa autorităților executive care nu au concretizat formele și cuantumul de acordare, s-a conturat o practică judecătorească în sensul acordării pentru funcționarii publici a acestor categorii de sporuri stabilite prin lege, pentru perioada în care au fost suspendate, dacă textul de lege care le consacră nu a fost abrogat expres. Mai mult decât atât, drepturile salariale introduse prin lege sunt drepturi de natură patrimonială, care conduc inevitabil la o previziune firească de sporire a patrimoniului salariaților, iar afectarea patrimoniului prin măsuri impuse de stat, inclusiv în situația juridică a drepturilor salariale, trebuie să respecte dispozițiile art. 44 alin.3 din Constituție referitoare la afectarea dreptului de proprietate privată prin măsura exproprierii. De altfel, ingerința autorităților în dreptul de proprietate al persoanei (al reclamanților, în cauză) este obiect al jurisprudenței CEDO (cu referire la art.1 din Protocolul 1), salariul fiind considerat "bun", iar o creanță poate constitui "bun" în sensul Convenției dacă este stabilită cu suficientă certitudine, prin hotărâri judecătorești în cazul drepturilor salariale, și care creează o "speranță legitimă", recunoașterea unor drepturi salariale într-o lege aflată în vigoare constituind fără îndoială "speranțe legitime".
De asemenea, în jurisprudența CEDO s-a statuat că refuzul unor instituții ale statului de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi salariale prevăzute de o lege constituie încălcare a art.1 din Protocolul 1 și art. 6 din Convenție, dacă nu poate fi justificată prin una dintre excepțiile prevăzute în acest articol din Convenție, în cauză nefiind prezentă niciuna dintre excepțiile de la art.1 din Protocolul 1 la Convenție, la rândul său constituantul român stabilind în art. 53 alin. 2 din Constituția României revizuită că restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică și dacă este proporțională cu situația care a determinat- Prin urmare, în absența unor astfel de justificări de necesitate și proporționalitate cu situația ce a determinat restrângerea, neplata unor drepturi salariale recunoscute prin lege constituie o măsură nejustificată a autorității statale.
Pe de altă parte, autoritățile statale ce aveau obligația de a executa Legea nr.188/1999 nu se pot apăra invocând propria culpă, anume împrejurarea neadoptării unor norme de gestiune detaliată a sistemului de salarizare a funcționarilor publici, așa cum de altfel impune art. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 6/2007, norme prin care să stabilească cuantumul sau criteriile de cuantificare a celor două sporuri reglementate de art. 31 lit. c și d din Legea nr.188/1999 republicată. De altfel, din dispozițiile art. 33 alin. 4 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 6/2007 rezultă că la calculul vechimii necesare pentru avansarea în treapta de salarizare se are în vedere și vechimea în treapta de salarizare, precum și gradul de salarizare, ceea ce implică faptul că în salariul de bază se regăsește și dreptul la suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Ca atare, instanța de recurs reține că reclamanților li se cuvine suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, de la data reținută în sentința instanței de fond, tribunalul stabilind în mod corect recunoașterea dreptului la acordarea sporurilor salariale intitulate suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, expres prevăzute de legea privind statutul funcționarului public.
În raportul juridic cu natură juridică mixtă, de dreptul muncii și de drept administrativ, născut între funcționarul public (ca persoană angajată) și angajatorul său (care întotdeauna este o instituție publică finanțată de la bugetul de stat, cum este și pârâta în cauză), legea reprezintă instrumentul principal care stabilește conținutul și obiectul acestui raport juridic, astfel încât dreptul angajatului de a primi salariul este prevăzut direct de lege (consacrat explicit în art. 31 din Legea nr.188/1999 republicată), angajatorul având obligația (prevăzută de art.3 din Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 pentru ordonatorii principali de credite), pentru a concretiza raportul juridic menționa mai sus, de a pune în executare comandamentele legii, în cauza dedusă judecății de a fi stabilit cuantumul sumelor de bani cuvenite și modalitățile de plată ale celor două suplimente salariale reglementate de lege. Văzând principiul de interpretare potrivit căruia actul juridic trebuie interpretat în sensul în care produce efecte juridice și nu în sensul în care nu produce efecte juridice ( actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat),autoritatea publică de executare a legii este cea îndrituită să pună în practică normele legale ce prevăd cele două suplimente salariale pentru funcționarii publici, cum am expus mai sus, în cauză neputându-se reține vreo culpă a reclamanților în neacordarea acestor două suplimente salariale.
De asemenea, principiul securității juridice, larg consacrat de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și de Curtea de Justiție a Comunităților Europene, trebuie, la rândul său, respectat și aplicat efectiv de către autoritățile statului și în situația celor două suplimente salariale consacrate de Legea nr.188/1999, câtă vreme acestea intră deja în categoria drepturilor câștigate ce sunt expres consacrate de către legea organică și încă în vigoare.
Este adevărat că instanța de judecată nu are abilitarea constituțională de a dispune în sectorul rezervat altor puteri publice, fiind imperativă respectarea principiului separației puterilor în stat, potrivit art.1 alin. 4 din Constituție, precum și cel de respectare a competențelor autonome și exclusive ale celorlalte puteri constituționale. Însă recunoașterea și acordarea unor drepturi de natură salarială ce sunt expres reglementate de o lege în vigoare intră în atribuțiile constituționale explicite ale instanțelor de judecată, stabilirea cuantumului acestor drepturi de natură salarială fiind atributul altor autorități publice (legislativ, executiv).
Recursul declarat de pârâta Primăria Făgăraș urmează a fi respins, menținând dispozițiile sentinței atacate cu completarea motivării potrivit celor de mai sus, întrucât, potrivit argumentelor expuse, reclamanților li se cuvin suplimentele salariale solicitate și acordate la fond, anume suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, atâta vreme cât cele două categorii de componente salariale sunt expres enumerate de legea specială privind statutul funcționarilor publici, iar legea respectivă este în vigoare.
Văzând și dispozițiile art. 274 Cod procedură civilă,
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de recurenta pârâtă Primăria Municipiului Făgăraș împotriva sentinței civile nr. 838/CA/22.12.2008 a Tribunalului Brașov - secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr-.
Fără cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi 17.04.2009.
Președinte, Judecător, JUDECĂTOR 2: Silviu Gabriel Barbu
- - - - - -
Grefier,
Red. 15.05.2009/dact.VP 18.05.2009/2 ex.
Judecător fond
Președinte:Marcela ComșaJudecători:Marcela Comșa, Silviu Gabriel Barbu, Maria
