Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 307/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA NR. 307/ DOSAR NR-
Ședința publică de la 28 Aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Marcela Comșa judecător
JUDECĂTORI: Marcela Comșa, Silviu Gabriel Barbu, Mirena judecător
- - - judecător
GREFIER -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursurilor declarate de reclamanții, -, G, (), -, A, A, A, G, A, G, și și de pârâta DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE B împotriva sentinței civile nr. 130/CA din 09 februarie 2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedură îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din data de 14 aprilie 2009, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta decizie, iar instanța pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar, concluzii scrise și în vederea deliberării în baza art. 260 alin. 1 Cod procedură civilă, a amânat pronunțarea cauzei pentru data de 17 aprilie 2009, apoi la data de 24 aprilie 2009 și 28 aprilie 2009.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Constată că prin sentința civilă nr.130/CA/09.02.2009 a Tribunalului Brașov - Secția comercială și de contencios administrativ s-au dispus următoarele:
S-a admis excepția inadmisibilității acțiunii sub aspectul cererii de anulare a adresei nr. 5238/14.10.2008 emisă de Direcția Generală a Finanțelor Publice B și, in consecință:
S-a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamanții, G, ( ), A, A, A, G, A, G, ȘI, in contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B, privind anularea adresei nr. 5238/14.10.2008 emisă de pârâtă.
S-a respins excepția inadmisibilității celorlalte cereri formulate de reclamanți.
S-a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune.
S-a admis in parte acțiunea formulată de reclamanți in contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B și, in consecință:
A fost obligată pârâta să plătească fiecărui reclamant suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare începând cu:
-data de - și, in continuare, până la schimbarea situației de fapt și/sau de drept, pentru reclamanții, G, ( ), A, A, A, G, ȘI,
-data de 22.09.2004 și, in continuare, până la schimbarea situației de fapt și/sau de drept pentru reclamanta A,
-data de - și, in continuare, până la schimbarea situației de fapt și/sau de drept pentru reclamantul G,
-data de - și, in continuare, până la schimbarea situației de fapt și/sau de drept, pentru reclamanta, toate sumele actualizate cu indicele inflației până la data plății efective,
-data de - și in continuare, până la schimbarea situației de fapt și/sau de drept, pentru reclamantul, toate sumele actualizate cu indicele inflației până la data plății efective.
A fost obligată pârâta să plătească reclamanților dobânda legală aferentă celor două suplimente începând cu data de - și până la data plății.
S-au respins celelalte pretenții.
A fost obligată pârâta să plătească fiecărui reclamant suma de 39,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Ca fondată excepția inadmisibilității acțiunii sub aspectul cererii privind anularea adresei nr. 5238/14.10.2008 emisă de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B, întrucât această adresă nu reprezintă un act administrativ așa cum este el definit de dispozițiile art. 2 lit. c din Legea contenciosului administrativ Nr. 554/2004, nefiind susceptibil de a fi anulat pe calea unei acțiuni întemeiate pe dispozițiile actului normativ indicat. Pe cale de consecință, a respins ca inadmisibilă, acțiunea reclamanților privind anularea adresei nr. 5242/09.10.2008.
Excepția inadmisibilității celorlalte petite ale acțiunii reclamanților este nefondată. Instanța de fond a apreciat că dispozițiile art. 31 din nr.OG 6/2007 nu sunt aplicabile in speța de față atâta vreme cât dispozițiile legale prevăzute de acest text de lege privesc contestații in legătură cu stabilirea unor sporuri, or suplimentele solicitate prin prezenta acțiune nu numai că nu au fost stabilite de pârâtă, ci nu au fost acordate de loc. De asemenea, având in vedere că reclamanții s-au adresat pârâtei pentru obținerea acestor suplimente, cerere soluționată negativ prin adresa nr. 5242/03.10.2008, a apreciat acțiunea reclamanților ca admisibilă față de refuzul pârâtei de acordare a celor două suplimente, in temeiul dispozițiilor art. 2 lit. i din Legea contenciosului administrativ Nr. 554/2004.
Excepția prescripției dreptului material la acțiune este nefondată având in vedere faptul că dispozițiile art. 29 și apoi 31 al. 1 lit. c, d din. 188/1999 au fost suspendate succesiv prin OUG 92/2004 - art. 44 pentru anul 2005 și OUG 2/2006 pentru anul 2006 iar începând cu anul 2007 aceste dispoziții legale nu au mai fost suspendate, fapt ce echivalează cu o recunoaștere a dreptului la cele două suplimente și, implicit, cu o întrerupere a cursului prescripției, cu toate consecințele care decurg din această împrejurare, conform dispozițiilor art. 17 din DL 167/1958. Pe cale de consecință, a fost respinsă excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru pretențiile aferente perioadei 01.01.2004-11.12.2005, invocată de pârâta DGFP
Pe fondul cauzei instanța de fond a reținut că reclamanții sunt funcționari publici in cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice B, aspect necontestat de pârâtă și care rezultă din adeverința colectivă depusă la dosarul cauzei.
. 188/1999 inițial prin art. 29 al. 1 lit. c și și apoi prin art. 31 instituit dreptul funcționarilor publici la un salariu compus, in afară de salariul de bază și sporul de vechime, și din suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dispozițiile art. 29 și apoi 31 al. 1 lit. c, d din. 188/1999 au fost suspendate succesiv prin OUG 92/2004 - art. 44 pentru anul 2005 și OUG 2/2006 pentru anul 2006.
Deși prin efectul actelor normative arătate mai sus, exercițiul dreptului de a încasa cele două sporuri, prevăzut de prevederile art. prevederile art.29 al. 1 lit. c și d (devenit 31) din Legea nr.188/1999 republicată, a fost suspendat până la sfârșitul anului 2006, totuși această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului.
Dreptul continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
Ca atare, orice restrângere adusă acestui drept, categorie în care intră și suspendarea, poate avea loc numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție (fostul art. 49 ). Or, nici una dintre legile prin care s-a suspendat exercitarea dreptului nu întrunește cerințele impuse de textul legii fundamentale, nefiind adoptate pentru apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor sau pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea suplimentelor în perioada 2005 și 2006 au avut caracter temporar, iar în prezent nu mai sunt în vigoare, astfel încât nu mai pot forma obiectul controlului de neconstituționalitate, conform Legii nr. 47/1992, republicată.
Instanța de fond, analizând textele în discuție, în aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, a apreciat că dispozițiile privind suspendarea nu au produs niciun efect sub aspectul existenței dreptului la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei, și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care au fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 29 al. 1 și ulterior 31 al. 1 din Legea nr. 188/1999 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei acordate funcționarilor publici prin acest text a existat în perioada anilor 2005-2006, fiind în ființă în întreaga perioadă menționată și, fiind conforme cu principiile înscrise în art. 38 alin. (2) din Constituția anterioară [art. 41 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003], nu s-a constatat că ar fi neconstituționale.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nicio dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anii 2005 - 2006.
Suspendarea acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 2 ani, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Ca urmare, ordonatorilor principali de credite și, după caz, ordonatorilor de credite de inferior le revine obligația să plătească funcționarilor publici, începând cu anul 2004, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei cuvenite acestora în conformitate cu art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, acțiunea a fost admisă in parte.
Pârâtul o fost obligat la plata sumelor reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei, începând cu datele arătate in dispozitivul prezentei hotărâri ( stabilite ținându-se cont și de data la care anumiți reclamanți au dobândit calitatea de funcționar public), actualizate cu indicele de inflație având în vedere faptul că în materia raporturilor de serviciu, similar raporturilor de muncă, se prezumă punerea în întârziere a angajatorului, odată cu data nașterii dreptului, sarcina probei revenindu-i acestuia raportat la data nașterii prejudiciului. Cele două suplimente vor fi plătite și in continuare având in vedere refuzul pârâtei de a le plăti.
Reclamanții au solicitat și obligarea pârâților la plata dobânzii legale aferente sumelor datorate de aceștia, cerere care este fondată, urmând a fi obligați pârâții in acest sens, având in vedere dispozițiile art. 1084 Cod Civil, dobânda legală fiind de natură să acopere beneficiul nerealizat de reclamanți ca urmare a neacordării celor două suplimente. Dobânda legală urmează a fi plătită începând cu data de -, data introducerii acțiunii și care reprezintă momentul punerii în întârziere a pârâtei, neexistând dovada unei puneri in întârziere anterior acestui moment.
Cu privire la cuantumul de 25% indicat de reclamanți pentru fiecare din cele două suplimente, instanța de fond a reținut că Legea nr. 188/1999 nu prevede acest cuantum așa încât, in lipsa unei prevederi exprese a legii, instanța de judecată nu se poate substitui legiuitorului in sensul stabilirii cuantumului.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice B și reclamanții reclamanții, -, G, (), -, A, A, A, G, A, G, și .
Pârâta DGFP Bas olicitat, în esență, respingerea acțiunii reclamanților, arătând că prescripția a operat oricum pe o perioadă mai îndelungată decât cea reținută în sentința recurată, anume până în 11.12.2005 (3 ani înainte de data promovării acțiunii de către reclamanți), că în mod greșit a fost respinsă excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă la fond pentr că nu a fost urmată de către reclamanți procedura prealabilă din contenciosul administrativ. Pe fond pârâta a solicitat respingerea acțiunii reclamanților deoarece legea de salarizare a funcționarilor publici nu prevede acordarea celor două suplimente, iar acordarea pe cale judecătorească nu poate fi făcută, întrucât s-ar încălca principiul separației puterilor în stat, instanța înfrângând voința legiuitorului. Pârâta a mai susținut că potrivit art.31 alin.3 din Legea br.188/1999 "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile Legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici", lege care nu a fost încă adoptată, în vigoare fiind în prezent în materia salarizării funcționarilor publici OG nr.6/2007 care, potrivit art.1, "reglementează drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare". Recurenta pârâtă DGFP Bas olicitat respingerea recursului declarat de reclamanți și modificarea sentinței atacate în sensul respingerii acțiunii reclamanților.
În recursul declarat, reclamanții au solicitat modificarea sentinței atacate în sensul de a li se acorda cele două suplimente salariale în cuantum de 25% din salariul de bază, invocând practică judiciară în acest sens. Totodată, au solicitat respingerea recursului declarat de pârâtă și admiterea acțiunii formulate, cu stabilirea cuantumului de 25% din salariul de bază pentru fiecare supliment salarial în parte.
Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma dispozițiilor art.304 ind.1 pr.civ. precum și prin prisma motivelor de recurs, instanța de recurs constată că recursul declarat de pârâtă este în parte fondat și urmează a fi admis în parte, în timp ce recursul declarat de reclamanți nu este fondat și urmează a fi respins, pentru următoarele considerente:
În privința recursului declarat de pârâta DGFP B: Referitor la excepția prescripției dreptului la acțiune, acesta subzistă câtă vreme prin acte normative succesive a fost suspendat. Astfel, prin art.44 din OUG nr.92/2004 și OUG nr.2/2006 s-a suspendat numai executarea dreptului la cele două categorii de suplimente salariale, fără să se înlăture existența acestora. Suspendarea dreptului nu poate echivala cu eliminarea, abrogarea, anularea dreptului consacrat prin lege anterior, suspendarea exercițiului dreptului nu poate conduce la suprimarea dreptului însuși, deoarece ar însemna că voința reală a legiuitorului ar fi extinsă și asupra unei situații pe care acesta nu a avut-o în vedere, încălcând principiul legalității, cu atât mai mult cu cât actele normative prin care a fost dispusă suspendarea acordării celor două suplimente salariale nu mai sunt în vigoare; de altfel, suspendarea aplicării unor dispoziții legale se poate dispune numai cu respectarea cerințelor impuse de art.56 și art.64 din Legea nr.24/2000. OUG nr.92/2004, nefiind în prezent în vigoare și prin natura sa de ordonanță cu aplicare temporară, poate fi criticată pentru neconstituționalitate de către instanțele de judecată, fără a mai fi necesar filtrul controlului posterior de constituționalitate pe care îl exercită Curtea Constituțională potrivit art. 146 lit.d din Constituția României. De asemenea, instanța de recurs constată că în cauză sunt incidente și dispozițiile art.38 din Codul muncii, potrivit cărora drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, acestea fiind protejate de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
În privința inadmisibilității acțiunii, recursul nu este fondat, deoarece obiectul cauzei îl reprezintă drepturi salariale, care se subsumează regimului juridic general al litigiilor de dreptul muncii și asigurări sociale, unde nu este necesară parcurgerea procedurii prealabile, cu excepția competenței speciale de judecată a litigiilor privind pe funcționarii publici, competență expres prevăzută în atribuția instanțelor de contencios administrativ de către Legea nr.188/1999 republicată și modificată.
În privința fondului cauzei, recursul declarat de pârâtă este în parte întemeiat, numai cu privire la dispoziția instanței de fond de obligare a pârâtei la plata către reclamanți a suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare, dar nu și în privința recunoașterii dreptului reclamanților la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare ca părți componente ale salariului, potrivit dispozițiilor art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată și modificată. Tribunalul Brașova constatat corect, în motivarea soluției date, că dreptul reclamanților la cele două suplimente salariale este un drept actual prevăzut în art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată privind statutul funcționarilor publici, din moment ce această lege este în vigoare, cu acest conținut normativ pentru art.31 lit. c și Legea nr.188/1999 republicată și modificată prevede, însă, în cuprinsul art.31 alin.3 că "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile Legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici". Instanța constată că această din urmă lege, de stabilire a sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, nu a fost încă adoptată. În materia salarizării efective a funcționarilor publici este în vigoare în prezent un alt act normativ cu putere de lege, anume OG nr.6/2007 care "reglementează drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare" (art.1). În economia OG nr.6/2007 nu există nicio reglementare explicită pentru acordarea, plata efectivă a suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, astfel încât, deși aceste două componente salariale sunt prevăzute de plano în Legea privind statutul funcționarilor publici ca fiind părți ale salariului unui funcționar public, totuși ele nu pot fi acordate efectiv de către instanța de judecată, în sensul ca instanța de judecată nu poate să oblige angajatorul pârât în cauză la plata către funcționarii publici reclamanți a acestor două suplimente salariale, din moment ce cele două sporuri revendicate nu se regăsesc în legea de salarizare în vigoare, anume OG nr.6/2007.
În cauză sunt incidente dispozițiile art.41 alin.2 din Constituția României, care garantează dreptul salariaților la măsuri de protecție socială în diferite domenii și în alte situații prevăzute de lege, cum este și cazul funcționarilor publici, unde legiuitorul a prevăzut expres acordarea celor două categorii de sporuri menționate în acțiunea introductivă, precum și incidența art.15 alin.1 și 2 din Constituție privind principiul activității legii, respectiv neretroactivitatea legii, astfel încât un drept consacrat prin lege trebuie respectat de autoritățile statale, trebuie pus în viață norma juridică cu putere de lege care a consacrat acel drept sau drepturi, pentru a se respecta principiul activității legii și cel al securității juridice.
Însă, instanța de judecată nu are abilitarea constituțională de a dispune în sectorul rezervat altor puteri publice, fiind imperativă respectarea principiului separației puterilor în stat, potrivit art.1 alin.4 din Constituție, precum și cel de respectare a competențelor autonome și exclusive ale celorlalte puteri constituționale. Însă recunoașterea unor drepturi de natură salarială ce sunt expres reglementate de o lege în vigoare intră în atribuțiile constituționale explicite ale instanțelor de judecată, prevederea plății efective și stabilirea cuantumului acestor drepturi de natură salarială fiind atributul altor autorități publice (legislativ, executiv).
Cu atât mai mult, recursul declarat de reclamanți cu privire la stabilirea pe cale judecătorească a unui cuantum de 25% din salariul de bază pentru fiecare supliment în parte urmează a fi respins, deoarece o asemenea cerere excede atribuțiilor puterii judecătorești, ea însemnând construirea unei norme juridice noi, care intră în atribuțiile altor puteri, legislativul și executivul.
În consecință, recursul declarat de reclamanți urmează a fi respins, în timp ce recursul declarat de pârâta DGFP B urmează a fi admis în parte, iar sentința atacată va fi modificată în sensul că instanța de recurs va constata dreptul reclamanților la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare corespunzător art.31 lit. c și d din Legea nr.188/1999 republicată și modificată, menținând dispozițiile sentinței atacate cu completarea motivării potrivit celor de mai sus.
Văzând și dispozițiile art.274 Cod procedură civilă.
Pentru aceste motive
În numele legii
DECIDE:
Admite în parte recursul declarat de pârâta recurentă Direcția Generală a Finanțelor Publice B împotriva sentinței civile nr. 130/CA/2099 pronunțată de Tribunalul Brașov pe care o modifică în parte, și, în consecință:.
Constată că reclamanții, -, G, (), -, A, A, A, G, A, G, și în calitate de funcționari publici, au dreptul la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, corespunzător art. 31 lit c și d din Legea nr 188/1999.
Menține restul dispozițiilor hotărârii atacate.
Respinge recursul declarat de reclamanții, -, G, (), -, A, A, A, G, A, G, și împotriva aceleiași sentințe civile.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 28 aprilie 2009.
Președinte, Judecător, JUDECĂTOR 2: Silviu Gabriel Barbu
- - - - - - -
Grefier
Red. /18.05.2009
Dact. /19.05.2009
- 3 ex. -
Jud. fondM.
Președinte:Marcela ComșaJudecători:Marcela Comșa, Silviu Gabriel Barbu, Mirena
