Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 3368/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 3368
Ședința publică de la 16 Iulie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Teodora Bănescu
JUDECĂTOR 2: Adina Calotă Ponea
JUDECĂTOR 3: Sanda
Grefier
XXXX
Pe rol rezultatul dezbaterilor din ședința publică de la 9 iulie 2009, privind recursul declarat de pârâta Primăria Municipiului Tg J, împotriva sentinței nr. 713 din data de 9 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-.
Procedura legal îndeplinită.
Dezbaterile din ședința publică de la 9 iulie 2009, au fost consemnate într-o încheiere separată, care face parte integrantă din prezenta.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Prin sentința nr. 713 din 9.03.2009 Tribunalul Gorja admis excepția prescripției dreptului la acțiune pentru perioada 01.01.2004-21.11.2005.
A admis în parte acțiunea reclamantului - în contradictoriu cu pârâta Primăria Municipiului Tg-
A obligă pârâta la plata către reclamant a drepturile bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare datorate pentru perioada 21.11.2005 - 21.11.2008, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflație la data plății efective.
A respins capătul de cerere privind plata acestor drepturi pentru viitor.
În considerentele sentinței s-a reținut că reclamantul este funcționar public la Primăria Municipiului Tg-J iar drepturile solicitate prin cererea introductivă se constată că au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, începând cu data de 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării, devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principiul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamantei întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
S-a mai reținut că prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, )
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu au abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
Cu motivarea expusă, tribunalul a concluzionat că drepturile solicitate de reclamanți sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
Față de considerentele expuse, în temeiul art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 și art.1 din Protocolul Adițional, a fost admisă în parte acțiunea și au fost obligate pârâtele să plătească reclamantului drepturile bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, datorate pentru perioada 01 noiembrie 2005 - 02.02.2009 - data pronunțării sentinței, sume ce se vor actualiza cu indicele de inflație la data plății efective.
În raport de data sesizării instanței cu cererea dedusă judecății, respectiv 21 noiembrie 2008, s-a constat că reclamantul solicită acordarea drepturilor bănești în expresia celor două suplimente începând cu 01 ianuarie 2004, ori aceste drepturi au caracter patrimonial.
Din oficiu, instanța în conformitate cu art. 137 Cod pr. civilă a pus în discuția părților în ședința publică din 09.03 2008 excepția prescripției dreptului la acțiune, raportat la dispozițiile imperative ale art. 3 și art. 7 din Decretul nr. 167/1958.
Potrivit art. 1 ce se coroborează cu textele de lege enunțate, dreptul la acțiune având un caracter patrimonial, se stinge prin prescripție dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege de trei ani, calculat de la data nașterii dreptului la acțiune.
Cum creanța reclamantului a devenit exigibilă în fiecare lună în momentul efectuării plății, iar reclamantul a investit instanța cu soluționarea prezentei cereri la 21.11.2008, se constată din oficiu că a intervenit prescripția cu privire la drepturile bănești aferente perioadei 1 ianuarie 2004 și în continuare, acestea fiind solicitate așadar după împlinirea termenului de trei ani de la data nașterii dreptului la acțiune.
Ca urmare, s-a admis excepția prescripției dreptului la acțiune privitor la perioada 1 ianuarie 2004 - 21 noiembrie 2005, cu consecința respingerii cererii ca fiind prescrisă, cauza urmând pe fondul ei a fi admisă în parte prin instituirea obligației de plată în sarcina pârâtei a acordării suplimentelor aferente postului și treptei de salarizare.
Astfel, drepturile prevăzute prin art.31 din Legea nr.118/1999 sunt drepturi patrimoniale, reclamantul având o speranță legitimă, întărită și de dispozițiile art.31 alin.4 din aceeași lege în care este menționat că salariul funcționarilor publice se face conform dispozițiilor legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al acestora, iar după cinci ani nu a fost elaborată o astfel de lege (rămânând doar la nivel de proiect ce nu a fost promovat), care ar fi determinat punerea în aplicare cu o claritate și o coerență rezonabile, pentru a se evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea subiectelor de drept, în cazul de față al funcționarilor publici.
Prevederile art.3 din codul civil arată că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevedea sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motiv că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară.
Analizând cererea însă sub aspectul acordării procentului de 25% aferent suplimentului postului și respectiv treptei de salarizare din salariul de bază, tribunalul apreciază că cererea nu poate fi promovată, în același sens fiind formulate în cauză și apărările pârâtei.
Dacă legislația în materie așa cum s-a expus anterior prevede în mod expres că pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului, suplimentul gradului, cu referire la cuantificarea acestor sporuri, se constată că la data soluționării prezentei cauze nu există cadrul legal privitor la mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici, neexistând în consecință bază și temei legal pentru a se calcula, cuantifica cele două suplimente solicitate prin prezenta cerere, pentru calcularea lor, ca părți componente ale salariului fiind necesare existența unor dispoziții date în aplicarea art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, atribuții care potrivit legii revin legislativului sau executivului după caz.
Pe de altă parte, tribunalul a avut în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3.07.2008, care statuează că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe calea judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, neavând astfel posibilitatea sau competența rationae materie să se substituie puterilor statului în privința acordării efective a dreptului care este prevăzut de lege, dar care în prezent nu poate fi exercitat efectiv.
De altfel, în cazul suplimentului postului și treptei de salarizare, legea nu a reglementat modalitatea de calcul, aceasta urmând a se stabili odată cu adoptarea prin lege a sistemului unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici. Prin interpretarea legii, reține că practic stabilirea cuantumului celor două suplimente revine Administrației a cărei activitate fundamentală este aceea a organizării legii sau executării ei, cererea în consecință urmând a fi admisă, fără a se determina procentul suplimentelor pentru care așa cum s-a expus anterior, nu există bază legală de calcul.
Au fost înlăturate însă apărările formulate de către pârâtă privind inexistența dreptului reclamantului la acordarea sporurilor enunțate, în sensul că legea specială a creat în favoarea acestora doar vocația la dobândirea dreptului, reclamanților în calitate de funcționari publici fiindu-le recunoscut însuși dreptul în materialitatea sa, ce este ocrotit. Ca urmare, pentru ca dreptul prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu există, pentru care exercițiului lui fie a fost suspendat, fie nu a fost cuantificat, iar nu înlăturat.
a contrario, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularul drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculat de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege, conform principiului securității juridice.
Referitor la cererea pentru acordarea drepturilor pentru viitor, aceasta a fost respinsă ca neîntemeiată, întrucât creanța nu este certă lichidă și exigibilă, acordarea sumelor depinzând de păstrarea calității de funcționar public de către reclamant și de evoluția cadrului legislativ în materia salarizării acestora.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Primăria Mun. Tg. J, criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate.
În motivarea recursului s-a arătat că sunt incidente în cauză motivele de recurs prevăzute de art.304 pct. 4 și 9 Cod proc. civilă, prima instanță pronunțând o hotărâre cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, sentința fiind lipsită de temei legal și dată cu aplicarea greșită a legii.
S-a susținut, în ceea ce privește cuantificarea suplimentelor solicitate de reclamantă, că nu este posibilă negocierea individuală privind sporurile salariale, iar actul normativ care să prevadă un sistem unitar de salarizare a funcționarilor publici nu este în vigoare la această dată, astfel că solicitarea reclamantei ca instanțele judecătorești să reglementeze o omisiune legislativă ar echivala cu transformarea puterii judecătorești într-un legislator pozitiv, ceea ce contravine dispozițiilor art. 61 din Constituție.
Recurenta pârâtă a solicitat admiterea recursul formulat, modificarea sentinței pronunțate, iar pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Examinând recursul formulat de pârâtă, Curtea îl găsește fondat, așa cum se va arăta în continuare.
Reclamantul are calitatea de funcționar public, fiind salarizată în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamantă în petitul cererii lor fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclamanta este în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamantei privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamantă nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamantul nu au făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtei.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1 c Cod Penal va admite recursul formulat de pârâtei și va modifica sentința în sensul că va respinge acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de pârâta Primăria Mun. Tg. J împotriva sentinței nr.713 din 9.03.2009 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-.
Modifică sentința în sensul că respinge acțiunea.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 09 Iulie 2009.
Președinte, - - | Judecător, - - - | Judecător, - |
Grefier, |
Red. Jud. T
Ex.2//2.09.2009
Jud. fond I
02 2009
Președinte:Teodora BănescuJudecători:Teodora Bănescu, Adina Calotă Ponea, Sanda
