Litigiu privind funcționarii publici statutari. Decizia 337/2008. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
Secția de contencios Administrativ și Fiscal
Dosar nr-
DECIZIA NR. 337/
Ședința publică din 13 mai 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Silviu Gabriel Barbu judecător
- - - JUDECĂTOR 2: Marcela Comșa
- -- - președinte de secție
- grefier
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de pârâtul MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR reprezentat în teritoriu de Direcția GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE B împotriva sentinței civile nr. 203/CA/14.03.2008, pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici statutari.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din 6 mai 2008, potrivit încheierii de ședință din acea zi, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Instanța, în vederea deliberării, a amânat pronunțarea pentru data de 13 mai 2008.
CURTEA,
Asupra recursului de față:
Constată că prin sentința civilă nr. 203/CA/14.03.2008 a Tribunalului Brașov - secția comercială și de contencios administrativ au fost dispuse următoarele:
dmis în parte acțiunea formulată de reclamantul, domiciliat în B-,. 61,.C,.8, în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL ADMINISTRAȚIEI ȘI INTERNELOR, cu sediul în B-, sector 5, INSPECTORATUL DE POLIȚIE AL JUDEȚULUI B, cu sediul în B- și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, la sediul procesual ales la. B B-dul - nr. 7.
Au fost obligați pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Inspectoratul de Poliție al Județului B să achite reclamantului drepturile bănești reprezentând primă de vacanță aferentă anilor 2004,2005, 2006 și sporul de fidelitate aferent anului 2005, drepturi actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală calculată la data plății.
A obligat pârâtul Ministerul Administrației și Internelor să cuprindă în buget sumele necesare achitării drepturilor bănești de mai sus.
A obligat pârâtul Ministerul Finanțelor Publice să vireze pârâților fondurile necesare achitării drepturilor bănești de mai sus.
A respins pretențiile reprezentând sporul de fidelitate aferent perioadei 2004 și 2006.
A respins acțiunea reclamantului în contradictoriu cu pârâtul INSPECTORATUL GENERAL AL POLIȚIEI B, cu sediul în B- sector 5, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
A respins cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice formulată de Ministerul Administrației și Internelor.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Reclamantul este polițist în cadrul Inspectoratului de Poliție al Județului
Art. 37, alin. 2 din nr.OG 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, prevede că "La plecarea în concediu de odihnă, polițistul primește o primă de concediu egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu."
Art.6 din același act normativ stipulează că, Pentru activitatea desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională,de ordine publică și siguranță națională,în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20 % din salariul de bază, în condițiile stabilite prin ordin al Ministrului de Interne.
Aceste texte au rămas fără conținut întrucât prin legile bugetului de stat au fost suspendate până la 31.12. 2006, în ceea ce privește prima de vacanță, iar sporul de fidelitate a fost suspendat în anul 2005, potrivit art.2 alin.1 din OUG 118/2004.
Drepturile respective însă există, deoarece ele nu au fost înlăturate de legiuitor, iar garantarea realizării lor este conformă cu principiul constituțional al garantării realizării drepturilor legal acordate.
În sensul celor de mai sus, referitor la prima de concediu a polițiștilor s-a pronunțat și Înalta Curtea d e Casație și Justiție prin Decizia de îndrumare nr. XII din 5.02 2007, dată în soluționarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
În consecință, instanța a admis în parte acțiunea reclamantului și a obligat pe pârâții IPJ B și MAI să plătească reclamantului pe perioada 2004,2005,2006, drepturile bănești reprezentând prima de concediu si sporul de fidelitate aferent anului 2005, sume actualizate cu rata inflației și dobânda, plătibile în raport de perioada în care fiecare reclamant a îndeplinit funcția de polițist.
Totodată instanța a respins pretențiile reclamantului constând în sporul de fidelitate pe perioada 2004 și 2006, având în vedere că aceste drepturi au fost achitate de pârâți, iar reclamantul nu au produs probe, în sensul că susținerile pârâților nu sunt reale.
Instanța a respins cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, având în vedere că, acesta justifică calitate procesuală pasivă.
În cauză a declarat recurs pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor prin DGFP B, criticând sentința pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând instanței de recurs modificarea în parte a sentinței, în sensul admiterii excepțiilor invocate și respingerii în totalitate a acțiunii așa cum a fost formulată.
În susținerea motivelor de recurs, recurentul a adus următoarele argumente:
În mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Economiei și Finanțelor pentru următoarele considerente:
Ministerul Economiei și Finanțelor nu trebuie confundat cu Statul Român și cu bugetul de stat; rolul Ministrului Economiei și Finanțelor este de a răspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat pe baza proiectelor bugetelor ordonatorilor principali de credite ai acestui buget precum și a proiectelor bugetelor locale, respectând procedura reglementată în Legea finanțelor publice (nr. 72/1996, art. 21-27, în vigoare până la data de 01.01.2003 și nr. 500/2002 care intră în vigoare la 01.01.2003, art. 19-35).
Ministerul Economiei și Finanțelor este ordonator principal de credite așa cum este Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Ministerul Economiei și Finanțelor neputând fi obligat la plată și acordarea de drepturi pentru salariații altor instituții.
Atribuții în angajarea, salarizarea, acordarea drepturilor reclamantului au Ministerul Internelor și Reformei Administrative; raporturile de muncă există între intimații reclamanți și instituțiile pârâte, fără ca Ministerul Economiei și Finanțelor să fie implicat în vreun fel.
În mod eronat instanța de fond a admis cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor.
A învederat că așa cum este reglementată în art. 60 - 63 Cod procedură civilă instituția chemării în garanție reprezintă acea formă de participare a terților la activitatea judiciară care conferă uneia din părți posibilitatea de a solicita introducerea în cauză a acelor persoane ce ar avea obligația de garanție sau de despăgubire în ipoteza în care partea respectivă ar pierde procesul, deci această instituție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau de despăgubire care nu există în sarcina Ministerului Economiei și Finanțelor; cererea de chemare în garanție este o acțiune pe care reclamantul sau pârâtul o poate introduce în procesul civil împotriva unei alte persoane pentru ca aceasta să participe la apărarea sa, iar în cazul pierderii procesului pentru a obține, prin aceeași hotărâre, obligarea chematului în garanție la plata sumelor reținute cu titlu de salarii.
Temeiul unei astfel de cereri trebuie să îl constituie obligația de garanție ce îi revine chematului în garanție în baza legii sau a contractului ori a unei obligații de restituire, condiții care nu se regăsesc în cauza de față.
Între Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu există nici o obligație de garanție, iar simplul fapt ca ordonatorul principal de credite nu a acordat în mod nejustificat indemnizațiile cuvenite de drept reclamantului, nu îi conferă acestuia nici o garanție egală din partea Ministerului Economiei și Finanțelor Publice pentru eventualele sume ce ar trebui să le plătească într-un raport de muncă izvorând din contractul de muncă; ministrul economiei și finanțelor, ministrul justiției, procurorul general sunt ordonatori principali de credite, iar conform art. 23 alin. 3 din Legea nr. 72/1996, privind finanțele publice (în vigoare până la data de 01.01.2003 și nr. 500/2002 care intră în vigoare la 01.01.2003, art. 19-35): "creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetară anuală nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui ordonator principal de credite"; Guvernul este cel răspunzător de realizarea prevederilor bugetare și repartizarea ordonatorilor principali de credite sume de la bugetul de stat conform destinațiilor bugetare stabilite în conformitate cu legea bugetară anuală.
Doctrina juridică (, Participarea părților în procesul civil) a statuat că cererea de chemare nu poate fi admisă în cadrul acțiunilor personal nepatrimoniale și nici în litigiile de muncă, pe același considerent ca raporturile de muncă există între instituția angajatoare, alta decât Ministerul Economiei și Finanțelor și angajați - intimați reclamanți din litigiu.
În mod nelegal instanța de fond a admis în parte acțiune astfel cum a fost formulată. Sporurile, adaosurile la salariul de bază, aplicabile oricărei persoane care desfășoară o activitate remunerată se stabilesc și se acordă exclusiv așa cum prevede legea. Numai legiuitorul poate stabili dacă și ce anume sporuri se adaugă anumitor categorii de salariați, cu singura condiție ca de aceste sporuri să beneficieze toate persoanele care se afla sub toate aspectele funcțiilor în care sunt încadrate, ale volumului activității pe care o desfășoară, ale importanței și riscului muncii lor.
În mod greșit instanța de fond a dispus obligarea pârâtei la plata către intimatul reclamant și a dobânzii legale aferentă sumelor cuvenite.
Consideră că instanța de fond a dispus în mod nelegal plata drepturilor bănești solicitate cu aplicarea dobânzii legale și actualizate cu rata inflației, în situația în care Ministerul Economiei și Finanțelor nu poate să înscrie în bugetul propriu nici o plată fără baza legală pentru respectiva cheltuială.
Neaplicarea dobânzii legale și a indicelui de inflație se datorează și faptului că, în conformitate cu dispozițiile art. 14 alin. 2 din Legea nr. 500/2002 - privind finanțele publice "nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget și nici angajată și efectuată din acesta dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială".
Totodată, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. 3 din Legea nr. 55/2002 privind finanțele publice "cheltuielile prevăzute în capitole și articole au destinația precisă și limitată" iar potrivit art. 47 "creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui capitol". Prin urmare, din dispozițiile legale precizate anterior reiese că angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate.
Întrucât Ministerul Economiei și Finanțelor este o instituție bugetară, fondurile salariale sunt stabilit de legiuitor prin lega bugetului de stat. Din aceste motive, consideră că obligarea recurentei pârâte la plata sumelor acordate de instanță ar reprezenta stabilirea în sarcina instituției pârâte a unei obligații imposibile.
Plata sumelor reprezentând dobânda legală și indicele de inflație se poate face numai prin intervenția legiuitorului.
Ministerul Economiei și Finanțelor, în lipsa unei prevederi legale care să reglementeze materia actualizării drepturilor și cu rata inflației și cu rata dobânzii, nu are la dispoziție alte surse de finanțare în afara celor alocate prin lege.
Mai mult, consideră că aplicarea dobânzii legale și actualizarea conform indicelui de inflație apar ca un mijloc de constrângere, reprezentând pentru debitor o amenințare spre a-l determina să-și execute obligația asumată.
În cauză, recurenta nu poate fi ținută să execute obligațiile de a face invocate de reclamanți, eventuala obligare a acestora la plata acestor sume, cu aplicarea dobânzii legale și actualizate conform indicelui de inflație, fiind lipsită de cauza juridică.
În consecință, față de dispoziția instanței privind plata către intimatul reclamant a drepturilor pretinse, cu aplicarea dobânzii legale și actualizate cu indicele de inflație, consideră că aceste obligații nu sunt întemeiate și nu se justifică.
Examinând sentința atacată și actele și lucrările dosarului prin prisma art.304 ind.1 Cod procedură civilă și prin prisma motivelor de recurs, Curtea constată că recursul este nefondat și urmează a fi respins, pentru următoarele considerente:
1) În privința calității procesuale pasive, de pârât, a Ministerului Economiei și Finanțelor: Conform art. 19 din Legea nr. 500/2002 Ministerul Finanțelor Publice are următoarele atribuții: pregătește proiectele legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție; aprobă clasificațiile bugetare și modificările acestora, analizează propunerile de buget; asigură monitorizarea execuției bugetare; blochează sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite etc.
De asemenea, potrivit HG 208/2005 (vechea reglementare) și HG nr.386/2007 (noua reglementare) privind organizarea și funcționarea Ministerului Economiei și Finanțelor, rolul Ministerului Economiei și Finanțelor este acela de a elabora proiectul de buget de stat și proiectul de rectificare a bugetului de stat, precum și de a aproba includerea diferitelor propuneri de cheltuire a banilor publici formulate de ceilalți ordonatori principali de credite, iar potrivit art.3 alin1 lit.A pct.10, are atribuția de a deschide creditele necesare pentru cheltuielile fiecărui ordonator principal de credite în cadrul fiecărui exercițiu bugetar, ceea ce presupune o limitare evidentă a libertății de acțiune a ordonatorilor principali de credite sub aspectul plății unor drepturi salariale care nu fuseseră incluse în bugetul anual sau rectificarea bugetară a acelui ordonator principal de credite, plăți impuse pe calea hotărârilor judecătorești.
Pe de altă parte, conform art. 19 din Legea nr. 500/2002 Ministerul Economiei și Finanțelor are printre atribuțiile sale și pe acelea de: a pregăti proiectele legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție; de a aproba clasificațiile bugetare și modificările acestora, de a analiza propunerile de buget; de a asigura monitorizarea execuției bugetare; de a bloca sau de a reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite etc.
Ordonatorii de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare potrivit art. 21 din aceeași lege și au o serie de responsabilități prevăzute de art. 22.
De asemenea, legea mai stabilește că proiectele legilor bugetare se elaborează de Guvern prin Ministerul Finanțelor Publice (art. 28 din Legea nr. 500/2002). Chiar dacă aceste proiecte au la bază și propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor principali de credite puterea de decizie o are conform legii Ministerul Finanțelor Publice, care poate să cuprindă sau nu în proiectul legii bugetului cheltuielile propuse de ordonatorii principali de credite. De asemenea doar acesta are posibilitatea de a propune rectificarea bugetară pentru repartizarea unor fonduri suplimentare pentru punerea în executare a dispozițiilor hotărârilor judecătorești.
Recurentul nu a fost obligat pentru a plăti el drepturile salariale unor persoane angajate la instituții subordonate altui ordonator de credite (în speță Ministerul Internelor și Reformei Administrative), ci a fost obligat să asigure aceste sume în conformitate cu atribuțiile ce-i revin conform Legii privind finanțele publice, să le vireze pârâților pentru a se putea achita drepturile bănești cuvenite reclamantului.
Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu poate cere direct rectificarea bugetului său și alocarea unor fonduri suplimentare, aceasta trebuie să se realizeze prin intermediul Ministerului Finanțelor Publice.
Pentru aceasta s-a admis acțiunea și în contradictoriu cu recurentul Ministerul Economiei și Finanțelor, pentru ca pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor să cuprindă în proiectul legii de buget sau în propunerea de rectificare și aceste sume pentru ordonatorul principal de credite Ministerul Internelor și Reformei Administrative.
2. Pe fondul cauzei, referitor la admiterea acțiunii reclamantului privind plata primei de concediu: Curtea constată că reclamantul intimat este polițist în cadrul IPJ B, iar art.37 alin.2 din OG nr.38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor prevede că la plecarea în concediu de odihnă polițistul primește o primă de concediu egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu. De asemenea, art.6 din OG nr.38/2003 prevede că polițiștilor li se acordă spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază pentru activitatea desfășurată în sectorul de ordine publică, apărare națională și siguranță națională în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, în condițiile stabilite prin ordin al Ministrului de Interne.
Aceste drepturi au fost suspendate prin suspendarea actelor normative care le-au consacrat, suspendare intervenită prin legile bugetului de stat din perioada 2001-2006 pentru prima de concediu, respectiv pentru întregul an 2005 pentru sporul de fidelitate, care a fost suspendat prin art.2 alin.1 din OUG nr.118/2004. Cu toate acestea, dreptul la prima de vacanță nu a fost desființat, textul de lege care a consacrat acest drept nefiind abrogat între timp, ci doar a fost suspendat exercițiul acestuia. Prin ea însăși, suspendarea nu înlătură existența dreptului, ci amână pentru un timp exercițiul acestuia, determinând concluzia că acel drept ar naște o obligație lipsită de conținut. Această concluzie nu poate fi, însă, primită, deoarece un drept prevăzut de un act normativ cu putere de lege nu poate deveni o obligație lipsită de conținut. Existența acestui drept patrimonial este recunoscută, dreptul recunoscut neputând fi vidat de substanța sa, întrucât ar fi golit de conținut, de valoare practică, de o manieră contrară literei și spiritului constituțional, în special dispozițiilor art.41 alin2 din Constituția revizuită. Mai mult, prevederea legală care consacră, recunoaște dreptul la prima de vacanță nu a fost abrogată, așadar dreptul a existat și există în continuare.
Referitor la prescripția dreptului la acțiune al reclamantei, dar și la recunoașterea dreptului în sine de i se plăti prima de concediu, Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție au statuat în spețe similare, prin Decizia nr.XXIII / 12.12.2005, Decizia nr.XII din 05.02.2007 și Decizia nr.LXXVII din 05 noiembrie 2007, că, fiind vorba despre un drept afectat de termene legale suspensive, pe perioada acestor termene legale suspensive prescripția extinctivă a dreptului la acțiune al beneficiarilor dreptului la prima de vacanță a fost întreruptă. De altfel, prin Ordonanța de Urgență nr.146 din 19 decembrie 2007, Guvernul României a optat pentru plata din oficiu a primelor de concediu (numite și prime de vacanță), în baza prevederilor din actele normative a căror aplicare a fost suspendată prin legile bugetare anuale succesive și actele normative de salarizare, în perioada 2001-2006, legiuitorul recunoscând astfel existența dreptului funcționarilor la primele de vacanță, respectiv legitimitatea și temeinicia categoriilor de cereri prin care se solicită plata acestor prime, precum și împrejurarea întreruperii cursului prescripției extinctive pe perioada suspendării acestor drepturi bănești. Un raționament identic operează cu privire la sporul de fidelitate, care trebuie acordat și plătit efectiv reclamantului, pentru perioada în care a fost suspendat și, desigur, numai pentru perioada pentru care nu a fost plătit, anume anul 2005, așa cum în mod corect a reținut instanța de fond.
3. Al treilea motiv de recurs vizează dispoziția instanței de fond, de plată către intimatul reclamant a sumelor actualizate cu rata inflației aferentă la scadență și a dobânzii legale aferente de la scadența fiecărei obligații și până la data plății efective. În această privință, Curtea reține următoarele: actualizarea cu indicele de inflație a sumelor datorate, corect acordată de prima instanță, precum și dobânda legală la momentul plății, reprezintă un mijloc de reparare a prejudiciului efectiv suferit. cu indicele de inflație și dobânda legală contribuie la păstrarea valorii reale a obligației bănești, iar dobânda, suplimentar, este datorată pentru întârzierea în executarea obligației bănești și reprezintă beneficiul nerealizat potrivit dispozițiilor art.1082 Cod civil.
Curtea reține că în mod corect a interpretat prima instanță dispozițiile legale și a soluționat acțiunea introdusă de reclamant.
În privința chemării în garanție a recurentului MEF, instanța de recurs constată că acest motiv de recurs este fără obiect, deoarece instanța de fond a respins cererea de chemare în garanție a MEF, formulată de pârâtul MIRA.
Pentru considerentele arătate, Curtea în baza art. 312 alin.1 Cod procedura civilă raportat la prevederile art. 304 pct.9 Cod procedură civilă și art. 304 indice 1 Cod procedură civilă urmează să respingă recursul declarat și să mențină sentința civilă atacată cu completarea motivării din prezenta decizie.
Pentru aceste motive
În numele legii
DECIDE:
Respinge recursul pârâtului Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice B împotriva sentinței civile nr. 203/CA/14.03.2008, pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ.
Fără cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi, 13 mai 2008.
Președinte, Judecător, JUDECĂTOR 3: Georgeta
- - - pt. - -, aflată - --
în concediu de odihnă,
semnează
Vicepreședinte instanță,
Grefier,
Red./13.06.2008
Dact./16.06.2008/2 ex.
Jud.fond:
Președinte:Silviu Gabriel BarbuJudecători:Silviu Gabriel Barbu, Marcela Comșa, Georgeta
