Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 350/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL
Secția de contencios Administrativ i Fiscal
Decizia nr. 350/ Dosar Nr-
Sedința publică din 15 mai 2009
PREȘEDINTE: Comșa Marcela judecător
- - - - JUDECĂTOR 2: Silviu Gabriel Barbu
- - JUDECĂTOR 3: Mirena
- grefier
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de pârâtul COMISARIATUL JUDEȚEAN C AL GĂRZII NAȚIONALE DE MEDIU împotriva sentinței civile nr.151 din 17.02.2009, pronunțată de Tribunalul Covasna în dosarul nr-, având ca obiect pretenții.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din data de 05 mai 2009, când părțile au fost lipsă, cele consemnate în încheierea de ședință din aceea zi, face parte integrantă din prezenta decizie.
Instanța, pentru a da posibilitatea părților de a depune la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea pentru data de 12 mai 2009, apoi pentru data de 15 mai 2009.
CURTEA:
Asupra recursului de față:
Constată că prin sentința civilă nr.151/17.02.2009 a Tribunalului Covasnas -au dispus următoarele: s-a admis exceptia lipsei capacitatii procesuale de folosinta a paratului COMISARIATUL REGIONAL S al GARZII NATIONALE DE MEDIU; s-a respins exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratului COMISARIATUL JUDETEAN C al GARZII NATIONALE DE MEDIU pentru pretentiile aferente perioadei 01.01.2004-12.02.2008; s-a admis in parte cererea formulata de reclamantii, -, in contradictoriu cu paratii COMISARIATUL JUDETEAN C al GARZII NATIONALE DE MEDIU, si COMISARIATUL REGIONAL S al GARZII NATIONALE DE MEDIU; a oligat paratul COMISARIATUL JUDETEAN C al GARZII NATIONALE DE MEDIU la calcularea, acordarea si plata catre reclamanti a suplimentului postului in procent de 25% din salariul de baza si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare in procent de 25% din salariul de baza, incepand cu data de 01.01.2004 si in continuare (corespunzator duratei raportului de servici al fiecarui reclamant in parte) pana la incetarea raportului de servici ori noi dispozitii legale, sumele datorate urmand a fi actualizate prin aplicarea indicelui de inflatie de la data nasterii dreptului si pana la data platii efective; a obligat paratul COMISARIATUL JUDETEAN C al GARZII NATIONALE DE MEDIU la recalcularea si plata contributiilor de asigurari sociale pentru fiecare reclamant in parte, conform drepturilor salariale sus acordate; a anulat cererea formulata de reclamanti in contradictoriu cu paratul COMISARIATUL REGIONAL S al GARZII NATIONALE DE MEDIU, ca fiind indreptata impotriva unei parti fara capacitate procesuala de folosinta și s-a luat act ca nu au fost solicitate cheltuieli de judecata.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
În ceea ce privește excepția lipsei capacității procesuale de folosință a pârâtului Comisariatul Regional S, instanța a constat, din cuprinsul adresei depuse la fila 132 din dosar, că prin nr.HG 1224/2007 această structură regională a fost desființată. Așa fiind, față de prevederile art. 5 alin. 2 din nr. 31/1954 și ale art. 41 al. 1 Codul d e Procedură Civilă, Tribunalul a admis excepția lipsei capacității procesuale de folosință a acestui pârât și pe cale de consecință a anulat cererea formulată de reclamanți în contradictoriu cu acesta.
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocata de Comisariatul Județean C, aceasta a fost respinsă de către instanță deoarece această parte pârâtă, ordonator terțiar de credite, este titulară a obligației de plată către reclamanți a drepturilor salariale pretinse chiar și pentru perioada de timp anterioară dobândirii personalității sale juridice, obligația de plată fiind transmisă în patrimoniul său odată cu constituirea acestei substructuri județene a Gărzii Naționale de Mediu.
Pe fond, Tribunalul a reținut că reclamanții sunt funcționari publici în cadrul instituției pârâte, conform celor rezultate din copiile carnetelor de muncă depuse la dosar.
Conform prevederilor art. 31 din Legea nr. 188/1999 Republicată, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază; sporul pentru vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În perioada 2004 - 2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
Suspendarea acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzator treptei de salarizare prin actele normative sus menționate contravine însă prevederilor art. 41 și prevederilor art. 53 alin.2 din Constituția României care limitează restrângerea exercițiului unor drepturi doar la situații în care această măsură se impune într-o societate democratică, fiind necesar ca măsura să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului.
Sub acest aspect, actele normative prin care s-a suspendat acordarea suplimentului postului si a suplimentului corespunzator treptei de salarizare pentru funcționarii publici contravin dispozițiilor constituționale menționate care de altfel prevăd posibilitatea restrângerii unor drepturi și nu a suspendării lor.
Trebuie precizat că prevederile art. 15 alin. 2 din Constituție consacră principiul neretroactivității legii civile și prin urmare, unui drept deja câștigat nu i se pot aduce îngrădiri prin acte normative ulterioare.
Pe de altă parte, actele normative menționate nu prevăd desființarea dreptului la acordarea suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare ci doar suspendarea exercițiului acestuia, ceea ce nu echivalează cu înlăturarea dreptului respectiv. Suspendarea exercițiului dreptului nu poate suprima un drept recunoscut de lege deoarece ar contraveni dispozițiilor constituționale precum și Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale conform cărora, nu se poate aduce atingere sau îngrădiri unui drept deja câștigat.
În fine, instanța a mai reținut că suspendarea aplicării unor dispoziții dintr-un act normativ, în speță a dispozițiilor art.29 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 (devenit art. 31 în forma republicată a legii), nu echivalează cu abrogarea acestora, respectiv cu suprimarea dreptului subiectiv recunoscut prin aceste prevederi legale.
Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în dezlegarea unui recurs în interesul legii dat pe o chestiune de drept asemănătoare (suspendarea acordării primelor de vacanță - Decizia nr. 23/2005) că pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 2 ani, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
În plus, tribunalul a reținut și dispozițiile art. 38 din Codul muncii care prevăd în mod imperativ că drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, ele fiind apărate de stat împotriva oricăror încălcări, a manifestărilor de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
În consecință, instanța a apreciat că normele prin care s-a dispus suspendarea acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare pentru funcționarii publici, sunt contrare Constituției, astfel că reclamanții își pot valorifica dreptul din moment ce existența lui nu a fost înlăturată.
Apoi, raportându-se la prevederile art. 6 par. 1 din CEDO care garantează dreptul fiecărei persoane la un proces echitabil, instanța a reținut că în sfera acestui drept intră nu numai garanțiile procesuale ce privesc faza judecății procesului civil, ci și cele referitoare la etapa executării dispozițiilor dintr-o hotărâre judecătorească.
În acest sens, Curtea Europeană a statuat că dreptul prevăzut de art. 6 par. 1 CEDO ar fi iluzoriu dacă hotărârea judecătorească definitivă și obligatorie pronunțată de instanță ar rămâne fără efect în detrimentul uneia din părți.
În speță, dreptul reclamanților la suplimentele salariale pretinse izvorăște dintr-o dispoziție legală, însă nefiind cuantificat de către legiuitor, realizarea acestui drept salarial apare iluzorie, teoretică.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Comisariatul Județean C al Gărzii Naționale de Mediu, solicitând, în esență, modificarea hotărârii atacate, întrucât suspendările operate prin diferite acte normative erau fundamentate pe situația financiară a statului român, suplimentele salariale solicitate de reclamanți nu reprezintă drepturi fundamentale, ci drepturi suplimentare prevăzute într-o lege specială, iar legislația aplicabilă în materie nu stabilește cuantumul pentru cele două categorii de suplimente salariale.
Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma dispozițiilor art.304 ind.1 Cod procedură civilă, precum și prin prisma motivelor de recurs, instanța de recurs constată că recursul declarat de pârât este în parte fondat și urmează a fi admis în parte, pentru următoarele considerente:
Astfel, recursul declarat de pârât este în parte întemeiat, dar numai cu privire la dispoziția instanței de fond de obligare a pârâtului la plata către reclamanți a suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare, dar nu și în privința recunoașterii dreptului reclamanților la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare ca părți componente ale salariului, potrivit dispozițiilor art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată și modificată.
Instanța de recurs constată că prin art.44 din OUG nr.92/2004 și OUG nr.2/2006 s-a suspendat numai executarea dreptului la cele două categorii de suplimente salariale, fără să se înlăture existența acestora. Suspendarea dreptului nu poate echivala cu eliminarea, abrogarea, anularea dreptului consacrat prin lege anterior, suspendarea exercițiului dreptului nu poate conduce la suprimarea dreptului însuși, deoarece ar însemna că voința reală a legiuitorului ar fi extinsă și asupra unei situații pe care acesta nu a avut-o în vedere, încălcând principiul legalității, cu atât mai mult cu cât actele normative prin care a fost dispusă suspendarea acordării celor două suplimente salariale nu mai sunt în vigoare; de altfel, suspendarea aplicării unor dispoziții legale se poate dispune numai cu respectarea cerințelor impuse de art.56 și art.64 din Legea nr.24/2000. OUG nr.92/2004, nefiind în prezent în vigoare și prin natura sa de ordonanță cu aplicare temporară, poate fi criticată pentru neconstituționalitate de către instanțele de judecată, fără a mai fi necesar filtrul controlului posterior de constituționalitate pe care îl exercită Curtea Constituțională potrivit art. 146 lit.d din Constituția României. De asemenea, instanța de recurs constată că în cauză sunt incidente și dispozițiile art.38 din Codul muncii, potrivit cărora drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, acestea fiind protejate de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
Tribunalul Covasnaa constatat corect, în motivarea soluției date, că dreptul reclamantului la cele două suplimente salariale este un drept actual prevăzut în art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată privind statutul funcționarilor publici, din moment ce această lege este în vigoare, cu acest conținut normativ pentru art.31 lit. c și Legea nr.188/1999 republicată și modificată prevede, însă, în cuprinsul art.31 alin.3 că "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile Legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
Instanța constată că această din urmă lege, de stabilire a sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, nu a fost încă adoptată. În materia salarizării efective a funcționarilor publici este în vigoare în prezent un alt act normativ cu putere de lege, anume OG nr.6/2007 care "reglementează drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare" (art.1). În economia OG nr.6/2007 nu există nicio reglementare explicită pentru acordarea, plata efectivă a suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, astfel încât, deși aceste două componente salariale sunt prevăzute de plano în Legea privind statutul funcționarilor publici ca fiind părți ale salariului unui funcționar public, totuși ele nu pot fi acordate efectiv de către instanța de judecată, în sensul ca instanța de judecată nu poate să oblige angajatorul pârât în cauză la plata către funcționarii publici reclamanți a acestor două suplimente salariale, din moment ce cele două sporuri revendicate nu se regăsesc în legea de salarizare în vigoare, anume OG nr.6/2007. Cu atât mai mult nu pot fi acordate cele două suplimente în cuantum de câte 25% fiecare, cum a procedat instanța de fond, din moment ce acest cuantum nu este prevăzut în nicio lege, ordonanță de guvern sau alt act normativ în materia drepturilor funcționarilor publici.
În cauză sunt incidente dispozițiile art.41 alin.2 din Constituția României, care garantează dreptul salariaților la măsuri de protecție socială în diferite domenii și în alte situații prevăzute de lege, cum este și cazul funcționarilor publici, unde legiuitorul a prevăzut expres acordarea celor două categorii de sporuri menționate în acțiunea introductivă, precum și incidența art.15 alin.1 și 2 din Constituție privind principiul activității legii, respectiv neretroactivitatea legii, astfel încât un drept consacrat prin lege trebuie respectat de autoritățile statale, trebuie pus în viață norma juridică cu putere de lege care a consacrat acel drept sau drepturi, pentru a se respecta principiul activității legii și cel al securității juridice.
Însă, instanța de judecată nu are abilitarea constituțională de a dispune în sectorul rezervat altor puteri publice, fiind imperativă respectarea principiului separației puterilor în stat, potrivit art.1 alin.4 din Constituție, precum și cel de respectare a competențelor autonome și exclusive ale celorlalte puteri constituționale. Însă recunoașterea unor drepturi de natură salarială ce sunt expres reglementate de o lege în vigoare intră în atribuțiile constituționale explicite ale instanțelor de judecată, prevederea plății efective și stabilirea cuantumului acestor drepturi de natură salarială fiind atributul altor autorități publice (legislativ, executiv).
În consecință, recursul declarat de pârâta Agenția pentru Protecția Mediului C urmează a fi admis în parte, iar sentința atacată va fi modificată în sensul că instanța de recurs va constata dreptul reclamanților la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare corespunzător art.31 lit. c și d din Legea nr.188/1999 republicată și modificată, respingând restul pretențiilor reclamanților.
Cu opinie separată.
Văzând și dispozițiile art.274 Cod pr.civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Cu majoritate de voturi:
Admite în parte recursul declarat de pârâtul Comisariatul Județean C al Gărzii Naționale de Mediu împotriva sentinței civile nr. 151/17.02.2009 pronunțată de Tribunalul Covasna pe care o modifică în parte și, în consecință:.
Constată că reclamanții, -, au dreptul la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, corespunzător art. 31 lit c și d din Legea nr 188/1999, până la modificarea situației de fapt și/sau de drept.
Menține restul dispozițiilor instanței de fond.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 15.05.2009.
Judecător, Judecător,
- - - -
Opinie separată în sensul admiterii în parte a recursului și modificarea în parte a sentinței civile recurate cu consecința înlăturării cuantumului de 25% pentru cele două suplimente salariale și menținerea restului dispozițiilor din sentință.
Președinte
- -
Grefier
Opinie separată
Recursul pârâtului Comisariatul Județean C al Gărzii Naționale de Mediu este doar parțial întemeiat în ceea ce privește cuantumului acordat.
Conform prevederilor art. 31, alin. 1 din Legea nr. 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste dispoziții legale privind compunerea salariilor funcționarilor publici au fost suspendate prin art. 44 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004, care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ, se suspendă aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188/1999 (actual art. 31), cu modificările ulterioare.
Prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 2/2006 au fost suspendate prevederile art. 29, alin.1, lit.c și lit.d din Legea nr. 188/1999 (actual art.31), până la 31 decembrie 2006.
Curtea constată că prin modificarea adusă Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 215/2006, lit."d" a aliniatului 1, al art. 29, care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificată, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Ordonanța Guvernului nr. 6/24 ianuarie 2007, reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a Legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Conform art. 1, alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art. 31, alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată.
Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului. Prin art. 48 al acestui act normativ, se prevede că dispozițiile ordonanței, se completează cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 republicată.
Deci, în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, iar acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale menționate. Suspendarea dispusă și-a încetat aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art. 37 din nr.OG 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
Art. 37, alin. 3, teza ultimă din Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 prevede în mod expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu, este lovită de nulitate absolută.
În speța de față sunt incidente și prevederile art. 1 din Protocolul nr.1, adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Conform art. 11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună credință obligațiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
După ratificare, Convenția Europeană a Drepturilor Omului a devenit parte integrantă a sistemului român de drept și a dobândit în cadrul acestuia aplicabilitate directă, dispozițiile Convenției având forță constituțională și supralegislativă.
Articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1, la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa, decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin jurisprudența sa constantă a arătat că noțiunea de "bun" se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească.
Salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamanta ar fi putut să aibă în patrimoniul său, în mod efectiv și licit, sumele aferente suplimentelor.
Referitor la cuantumul acestor sporuri, Curtea reține că art. 31 menționat, nu prevede un cuantum de 25%, așa cum a fost acordat de prima instanță, iar instanța nu poate stabili prin analogie cuantumul acestora.
În consecință, dreptul la aceste sporuri există, a fost prevăzut de lege pentru funcționarii publici și nu a fost abrogat.
Instanța urmează să înlăture însă din dispozitivul hotărârii, mențiunea privind stabilirea cuantumului acestuia de 25% din salariul de bază, prevederea legală neindicând acest procent. Curtea reține că nu poate fi specificat cuantumul acestor sporuri având în vedere faptul că art.31 din Legea 188/1999 republicată nu prevede un cuantum de 25% așa cum au solicitat reclamanții, iar instanța de judecată nu poate stabili prin analogie cu alte sporuri cuantumul acestora. Criteriile după care se calculează cuantumul acestor suplimente prevăzute de lege se stabilesc fie de legiuitor, fie de ordonatorul de credite printr-un act administrativ (în acest sens a se vedea de exemplu, ordinele ministrului internelor prin care se stabilesc criteriile de cuantificare pentru sporul de fidelitate)
Reclamanții au formulat o acțiune în realizarea dreptului nu în constatare. Potrivit art. 129 alin 6.pc judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecății. Lipsa cuantumului pentru aceste sporuri nu justifică neacordarea lor. Acestea deși în prezent nu sunt determinate pot fi determinabile.
Președinte
- -
Red./15.06.2009
Red.//16.06.2009
Dact./16.06.2009/3 ex.
Jud. Fond:
Președinte:Comșa MarcelaJudecători:Comșa Marcela, Silviu Gabriel Barbu, Mirena
