Litigiu privind funcționarii publici statutari. Decizia 4379/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 4379
Ședința publică de la 28 Octombrie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Sanda Lungu
JUDECĂTOR 2: Alina Răescu
JUDECĂTOR 3: Carmen Ilie
Grefier - -
xxxxxxxxx
S-au luat în examinare recursurile declarate de pârâții CONSILIUL LOCAL AL ORAȘULUI, ORAȘUL și PRIMARUL ORAȘULUI împotriva sentinței nr.1649 din 03 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații reclamanți,.
La apelul nominal făcut în ședința publică s-a prezentat consilier juridic pentru recurenții pârâți ORAȘUL și PRIMARUL ORAȘULUI și avocat pentru recurentul pârât CONSILIUL LOCAL AL ORAȘULUI, lipsind intimații reclamanți,.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează că recursurile au fost declarate în termenul legal și sunt scutite de taxa de timbru.
Curtea constatând cauza în stare de soluționare a acordat cuvântul asupra recursurilor.
Avocat pentru recurentul pârât CONSILIUL LOCAL AL ORAȘULUI pune concluzii de admiterea recursurilor așa cum au fost formulate și pe fond respingerea acțiunii reclamanților.
Consilier juridic pentru recurenții pârâți ORAȘUL și PRIMARUL ORAȘULUI la rândul său pune concluzii de admiterea recursurilor așa cum au fost formulate și pe fond respingerea acțiunii reclamanților.
CURTEA
Prin sentința nr. 1649 din 03 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr- a fost admisă în parte acțiunea reclamanților, în contradictoriu cu pârâții CONSILIUL LOCAL, ORAȘUL, PRIMARUL ORAȘULUI, județul
Au fost obligați pârâții să plătească reclamanților drepturile bănești ce reprezintă suplimentul postului și cel al treptei de salarizare fiecare în procent de câte 25% din salariul de bază, în cuantum actualizat la data plății efective, și pentru perioada 07.05.2006 -03.06.2009, iar pentru pentru perioada 20.05.2008 - 03.06.2009.
S-a respins ca prescrisă acțiunea pentru perioada 01.04.2006 - 06.05.2006.
S-a respins ca neîntemeiată cererea de acordare a drepturilor pentru viitor și cea privind acordarea sporului de confidențialitate.
Pentru pronunțarea hotărârii tribunalul a reținut că reclamanții sunt funcționari publici și drepturile solicitate au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, cu 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamanților întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
Continuând expunerea s-a reținut că prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, )
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu a abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
Cu privire la sporul de confidențialitate s-a apreciat acțiunea neîntemeiată.
Potrivit art.31 din Legea nr.188/1999, pentru activitatea desfășurata, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de baza, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
De asemenea, potrivit alineatului 2, funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii, iar la alineatul 3 se prevede că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
În consecință, nu se poate aplica reclamanților regimul juridic al salariaților decurgând din prevederile Legii nr.53/2003 - Codul muncii, întrucât funcționarul public nu încheie cu autoritatea publică un contract individual de muncă în accepțiunea legislației muncii, ci numirea sa în funcția publică se face în realizarea unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cadrul căruia libertatea contractuală a părților este suplinită în cea mai mare parte de către legiuitor.
Așa fiind, dispozițiile art. și 26 din Legea nr.53/2003, prevăzute numai de această lege, nu sunt aplicabile dreptului comun al funcționarilor publici.
Astfel, prevederile art.117 din Legea nr.188/1999, incluse la capitolul "Dispoziții tranzitorii și finale" stabilesc în sensul că dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz,în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice.
Așadar, completarea nu se referă la o suplimentare cu drepturi necuprinse în legea cadru, dar pe care le primește vreo altă categorie de persoane care muncesc și sunt remunerate pentru munca prestată, întrucât în acest fel înseamnă ca prin interpretarea legii să se adauge la lege, ceea ce este nelegal.
Astfel, prinOG nr. 6 din 24 ianuarie 2007 rectificată și aprobată prin Legea nr.232 din 6 iulie 2007privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale funcționarilor publici, precum si creșterile salariale care se acorda funcționarilor publici in anul 2007, la Secțiunea a 2-a, denumită "", au fost prevăzute sporul pentru vechime în muncă (art.11), sporul pentru lucru în timpul nopții (art.12), sporul pentru orele prestate peste durata normală a timpului de lucru (art.13), sporul pentru titlul științific de "doctor" (art.14) și sporul de confidențialitate numai pentru funcționarii publici din aparatul de lucru al Guvernului în cuantum de pana la 15% din salariul de baza, precum și funcționarilor publici din cadrul Administrației Prezidențiale, Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Integrării Europene, direcțiilor subordonate ministrului delegat pentru comerț din cadrul Ministerului Economiei și Comerțului, Consiliului Legislativ (art.15), sporul pentru condiții vătămătoare care se acordă numai pentru funcționarilor publici care desfășoară activitate în autoritățile și instituțiile publice în care funcționează instalații care generează electromagnetice de radiofrecvența produse de emițători pentru comunicații, instalații de microunde, instalații de curenți de înaltă frecvență, stații de bruiaj (art.16) și sporul pentru funcționarii publici din cadrul Oficiului pentru Migrația Forței de Munca, care participa la selecția și recrutarea forței de munca pentru lucrul în străinătate (art.17).
Dispozițiile nr.OG 6/2007 referitoare la sporurile salariale ale funcționarilor publici nu au fost modificate și nici completate sub aspectul categoriilor de funcționari publici beneficiare prin nr.OG 9 din 30.01.2008 pentru modificarea nr.OG 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare al funcționarilor publici.
De asemenea, potrivit art.1 din nr.OUG1/2009, sunt și rămân în vigoare până cel mai târziu la data de 31 martie 2009 dispozițiile <LLNK 12008 9130 301 0 31>Ordonanța Guvernului nr. 9/2008pentru modificarea <LLNK 12007 6130 301 0 32>Ordonanței Guvernului nr. 6/2007privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată cu modificări prin <LLNK 12007 232 10 201 0 18>Legea nr. 232/2007, și pentru acordarea unor creșteri salariale pentru funcționarii publici în anul 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 80 din 1 februarie 2008, aprobată prin <LLNK 12008 238 10 201 0 18>Legea nr. 238/2008.
S-a constatat, așadar, că pentru confidențialitate a fost prevăzut doar pentru o categorie restrânsă de funcționari publici, anume pentru funcționarii publici din cadrul Administrației Prezidențiale, Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Integrării Europene, direcțiilor subordonate ministrului delegat pentru comerț din cadrul Ministerului Economiei și Comerțului, Consiliului Legislativ.
Ori, reclamanții sunt încadrați în cadrul Primăriei și nu fac parte din categoria funcționarilor publici prevăzuți de lege ca beneficiari ai sporului de confidențialitate.
Nu a fost reținut nici argumentul principial referitor la egalitatea de șanse ori la egalitatea de tratament, întrucât, în cauza dedusă judecății nu se conturează vreo asemenea inegalitate.
Astfel, de esența inegalității sau diferenței de tratament este, în sensul art.14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ca autoritatea statului să introducă distincții între situații analoage și comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă.
S-a apreciat că în cauza de față, nu se poate susține că între situația reclamanților, funcționari publici în cadrul Primăriei orașului și situația funcționarilor publici din cadrul Administrației Prezidențiale, Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Integrării Europene, direcțiilor subordonate ministrului delegat pentru comerț din cadrul Ministerului Economiei și Comerțului, Consiliului Legislativ ar exista vreo analogie din punctul de vedere al felului muncii, al nivelului de responsabilitate, al riscului, al cerințelor de profesionalism etc.
Cu motivarea expusă, s-a concluzionat că drepturile solicitate de reclamanți, respectiv suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
S-a constata prescrisă acțiunea reclamanților pentru perioada 01.04.2006 - 06.05.2006, acțiunea fiind promovată la 07.05.2009, făcându-se aplicarea art. 3 din Decretul nr. 167/1958.
În ceea ce privește cererea pentru acordarea drepturilor pentru viitor, instanța a apreciat neântemeiată cererea întrucât creanța nu este certă lichidă și exigibilă, acordarea sumelor depinzând de păstrarea calității de funcționar public de către reclamantă și de evoluția cadrului legislativ în materia salarizării acestora.
Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții CONSILIUL LOCAL AL ORAȘULUI, ORAȘUL și PRIMARUL ORAȘULUI.
În motivarea recursului pârâții ORAȘUL și PRIMARUL ORAȘULUI au arătat că în mod corect a fost respinsă acțiunea reclamanților privind sporul de confidențialitate și în mod greșit a fost admisă acțiunea privind suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, în acest sens soluția pronunțată de prima instanță fiind lipsită de temei legal și dată cu aplicarea greșită a legii
Prin admiterea acțiunii au fost încălcate dispozițiile legale ce privesc drepturile de natură salarială care pe perioada solicitată au fost reglementate de legi speciale legi care nu au prevăzut drepturile solicitate și cuantumul solicitat.
Recurentul pârât Consiliul Local a susținut că în mod greșit, printr-o interpretare eronată a disp.188/99 și a legilor care reglementează salarizarea funcționarilor publici - OG 92/2004 și OG 6/2007 - instanța de fond a reținut că dreptul reclamanților la acordarea sporurilor solicitate subzistă și că după încetarea suspendării el devine actual, motiv ce se încadrează în prevederile art.304 pct.9
Consideră că atâta timp cât legile speciale de salarizare, ce reglementează drepturile salariale ale funcționarilor publici, nu fac nicio referire la acordarea acestor sporuri precum și la cuantumul acestora, acordarea lor este nelegală.
S-a mai susținut că până în prezent nu a intrat în vigoare niciun act normativ care să reglementeze stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru funcționarii publici la care se face trimitere în 188/99 art.31 alin.3.
Un alt motiv de recurs privește cuantificare eronată de către instanța de fond a suplimentelor solicitate de reclamanți fiind stabilit procentul de 25% fără indicarea temeiului de drept.
A mai susținut vă determinarea de către instanță a întinderii celor două drepturi solicitate echivalează cu adăugări la lege ceea ce încalcă principiul separării puterilor în stat consacrat de art.1 alin.4 din constituția României.
A solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței în sensul respingerii acțiunii.
Examinând recursurile formulat de pârâți, Curtea le găsește fondate, așa cum se va arăta în continuare.
Reclamanții au calitatea de funcționari publici, fiind salarizați în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamanți în petitul cererii lor fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclamanții sunt în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamanților privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamanți nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamanții nu au făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtei.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1, va admite recursurile pârâților și va modifica sentința în sensul că va respinge acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursurile declarate de pârâții CONSILIUL LOCAL AL ORAȘULUI, ORAȘUL și PRIMARUL ORAȘULUI împotriva sentinței nr.1649 din 03 iunie 2009 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-
Modifică sentința
Respinge acțiunea.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 28 Octombrie 2009
Președinte, - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, - - |
Red jud. -
SI 2 ex./16.11.2009
Jud fond
Președinte:Sanda LunguJudecători:Sanda Lungu, Alina Răescu, Carmen Ilie
