Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 4531/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 4531
Ședința publică de la 04 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Carmen Ilie
JUDECĂTOR 2: Sanda Lungu
JUDECĂTOR 3: Costinel Moțîrlichie
Grefier - -
S-a luat în examinare recursul formulat de pârâta Direcția Publică de Patrimoniu, împotriva sentinței numărul 1791 din data de 03 iulie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj, în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică au lipsit recurenta pârâtă Direcția Publică de Patrimoniu și intimatul reclamant.
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei, arătându-se că recursul a fost declarat în termenul legal și este scutit de taxa de timbru.
S-a arătat că intimatul reclamant nu a depus întâmpinare.
Curtea, apreciind cauza în stare de soluționare, a trecut la deliberări;
CURTEA
Asupra recursului de față:
Prin sentința nr. 1791 din data de 03 iulie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj, a admis acțiunea reclamantului, împotriva pârâtei Direcția Publică de Patrimoniu Tg-
A fost obligată pârâta să plătească reclamantului drepturile bănești reprezentând suplimentul postului în procent de 25 % din salariul de bază și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază, începând cu 01.01.2009 și până la încetarea raporturilor de serviciu, actualizate la data plății efective.
Pentru a pronunța această soluție s-a reținut că reclamantul este funcționarul public al pârâtei și drepturile solicitate au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, cu 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006, art. 29 lit. d devenind"suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 decembrie 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999, funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel altreptei de salarizare, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă și după încetarea suspendării dreptul devine actual, titularul acestuia fiind repus în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării, rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție, conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala cu înlăturarea lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate cu referire la munca și protecția socială, drepturi ce în conformitate cu art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamantului întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogarea acesteia printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă,suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
Prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, ).
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu au abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
Drepturile solicitate de reclamantă sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de un bun, reprezentat de drepturile licite și legitime dobândite ca urmare muncii efectiv prestate în baza legii.
În ceea ce privește stabilirea procentului, instanța are în vedere faptul că legiuitorul a stabilit aceste două suplimente ca fiind cuvenite conform dispozițiilor Legii nr. 161/2003 care a modificat art. 31 din Legea nr. 188/1999, astfel că s-a creat o speranță legitimă reclamantului privind dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporuri pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Nu se poate pune în discuție încălcarea sau crearea unor norme cu putere de lege, ci se pune în discuție faptul că nici până în prezent, legiuitorul nu a făcut posibilă cuantificarea acestor două suplimente ca părți componente ale salariului reclamantului.
Încălcarea dreptului reclamantului de acces la justiție, raportat la faptul că orice persoană are dreptul de investi instanță cu soluționarea unui raport juridic litigios, drept care include și obținerea unei hotărâri judecătorești ce poate fi pusă în executare, având în vedere că ultima etapă și cea mai importantă a unui proces îl reprezintă executarea hotărârii judecătorești.
Faptul că reclamantul nu a putut beneficia de drepturile prevăzute de legiuitor pentru munca prestată, unicul conținut al drepturilor legiferate sub această formă de legiuitor este acela ce rezultă din procentul solicitat de reclamantă în cererea de chemare în judecată a pârâtei, considerând că reclamantul a invocat prin acțiunea sa și satisfacție echitabilă raportată la specificul și dificultatea muncii prestate în serviciul pârâtei.
Nu se poate reține motivarea pârâtei în sensul că modalitatea de calculare a celor două suplimente nu este reglementată de lege și pentru că un-s cuantificate suplimentele ar fi cauză ce ar determină neacordarea lor, avându-se în vedere că cele două suplimente din cauza dificultății și complexității sarcinilor de serviciu au fost prevăzute de legiuitor.
Astfel de interpretare ar încălca dreptul reclamantului la un proces echitabil, cu atât mai mult cu cât drepturile prevăzute prin art.31 din legea nr.118/1999 sunt drepturi patrimoniale, reclamantul avândo speranță legitimă, întărită și de dispozițiile art.31 alin.4 din aceeași lege în care este menționat că salariul funcționarilor publici se face conform dispozițiilor legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al acestora.
Prevederile art.3 din Codul civil arată că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevedea sau că este neîndestulătore este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motivul că dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară, respectiv cuantificarea acestui drept într-un procent sau o valoare absolută reprezentată de o sumă fixă.
Faptul că în lege, în continuare, nu este prevedere specifică a modalității de calcul a acestor drepturi recunoscute și garantate legal nu poate înlătura existența acestor drepturi, deoarece s-ar contraveni disp.art.53 din Constituție privind cazurile când se poate restrângeexercitareaunui drept de către subiectul îndreptățit prin lege să- pună în executare.
Aceasta pentru că în condițiile raporturilor juridice de muncă, obligația corelativă dreptului legal a fost executată de reclamantul funcționar public, prin faptul că aceasta a îndeplinit efectiv atribuțiile de serviciu în exercitarea funcției publice pentru care legea stabilește suplimentele solicitate.
Pentru ca un drept prevăzut de lege să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă lanudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu există, pentru faptul că exercițiului lui, fie a fost suspendat, fie nu a fost cuantificat, deoarece dreptul respectiv nu fost înlăturat din dispoziția legală prin care s- consacrat și produs efecte juridice.
Faptul că nu au fost plătite suplimentele din motiv că nu s-au cunoscut procentele în baza cărora să se calculeze, nu înseamnă că dispozițiile legale privind suplimentele salariale respective nu au produs efecte juridice.
Efectele juridice produse de drepturile legale cu referire la suplimentele solicitate de reclamantă, au constat în aceea că, fiind cunoscute prevederile legale privind suplimentele la salariu, primul efect juridic a constat în aceea că a determinat aspirație legitimă subiectului activ al raportului juridic dedus judecății, aspirația de dobândi funcția respectivă, funcție pentru care legea acordă suplimentele de salariu prevăzute în lege; al doilea efect juridic este determinat de natura și complexitatea muncii prestate, muncă pentru care legea a prevăzut suplimentele la salariul persoanei ce prestează munca respectivă, muncă ce fost prestată de reclamantă determinând speranță legitimă reclamantului ca subiect activ al raportului juridic dedus judecății, acea speranță de a se angaja la o muncă de anumită complexitate, muncă specifică funcției publice respective, pentru care sunt prevăzute suplimentele prevăzute în lege, muncă pe care și prestat-o reclamantul dar care nu i- fost plătită de pârâtă.
Raportul juridic dedus judecății este foarte bine definit, relația socială constând în prestația muncii specifice funcționarului public de către subiectul activ, reprezentat de reclamantă, ca atribuțiune specifică funcției funcționarului public, pentru a dobândi de la pârâtă, subiectul pasiv al raportului juridic dedus judecății, drepturile specifice cu referire la suplimentele salariale legale, suplimente prevăzute în lege pentru funcțiile publice respective, avându-se în vedere dificultatea și complexitatea atribuțiunilor funcțiilor respective.
Faptul că pârâta nu ar fi prevăzut prin cuantificare în bugetul instituției, la nivelul procentului "minim" sau procentului "maxim" (procente a căror mărime a fost lăsată de legiuitor cuantificabile în funcție de complexitatea atribuțiunilor funcției) al suplimentelor salariale respective, în condițiile în care pârâta are personal ce îndeplinește efectiv funcțiile cu atribuțiuni de serviciu pentru îndeplinirea cărora ar trebui să beneficieze de suplimentele salariale respective, ar putea atrage răspunderea civilă, administrativă sau penală pentru personalul cu atribuțiuni de serviciu în acest sens.
a contrario, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, în sensul noțiunii de bun, așa cum este prevăzut în art.1 din primul protocol adițional la CEDO și în jurisprudența CEDO (statul fiind condamnat în mai multe cauze de CEDO), a cărui existență este recunoscută de lege, drept patrimonial care să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare, în condițiile în care reclamantul prestase totuși munca pentru care are atribuțiuni în serviciul pârâtei.
Atribuțiunile de serviciu ale reclamantului stabilite în baza funcției publice ce efectuează pentru pârâtă îi dă dreptul acesteia ca în baza legii să beneficieze de drepturile bănești ce se cuvin de drept pentru munca efectiv prestată.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularul drepturilor recunoscute de lege să poată să se bucure efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege, conform principiului securității juridice a raporturilor de muncă.
Așadar, funcționarii publici beneficiază de cele două suplimente, iar dreptul la acțiune a celor interesați s-a născut începând cu data de 01.01.2007, data încetării oricărei cauze de suspendare.
Pe perioada suspendării exercițiului dreptului, fiind suspendată și curgerea prescripției, cu referire la dispozițiile art.501din legea nr.164/2004.
În perioada 2004 - 2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin OUG nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin legea nr.76/2005 și prin OG nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin legea nr.417/2006.
Având în vedere toate aceste considerente și rețineri precum și dispozițiile art.31 alin. lit.c și d și art.62 alin.4 din Legea nr. 188/1999, modificată prin legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției cu referire la art.13 pct.21, art.13 din legea nr.251/2006, pentru modificarea și completarea legii nr.188/1999, privind statutul funcționarilor publici, art.3, art.14-16 și art.48 din OG nr.6/20007, OG nr. 9/2008, Codul Muncii, ordonanțele anuale privind salarizarea funcționarilor publici, precum și Constituția, art.41 pr.civ. și art.112 și următoarele pr.civ. instanța urmează să admită cererea privind acordarea celor două suplimente.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Direcția Publică de Patrimoniu, criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate.
În recursul promovat de către pârâta Direcția Publică de Patrimoniu, s-a arătat că, în art.31 alin.1 din Legea 188/1999 sunt prevăzute elementele componente ale salariului la care au dreptul funcționarii publici dar, în mod expres, drepturile salariale sunt prevăzute în legea specială a salarizării aplicabile în domeniul în care funcționarii publici își desfășoară activitatea, la care face trimitere și art.31 alin.3 din Legea nr.188/1999.
Recurenta pârâtă a solicitat admiterea recursul formulat, modificarea sentinței pronunțate, iar pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Examinând recursul formulat de pârâtă, Curtea îl găsește fondat, așa cum se va arăta în continuare.
Reclamanta are calitatea de funcționar public, fiind salarizată în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamantă în petitul cererii lor fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclaman tul este în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamantului privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamant nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamantul nu au făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtei.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1, va admite recursul pârâtei Direcția Publică de Patrimoniu, va modifica sentința în sensul că va respinge acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de pârâta Direcția Publică de Patrimoniu, împotriva sentinței numărul 1791 din data de 03 iulie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj, în dosarul nr-.
Modifică sentința.
Respinge acțiunea reclamantului.
Decizie irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 04 2009
Președinte, - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, - - |
Red.Jud.
Tehnoredact./2 ex./10.11,2009
Jud.Fond.
Președinte:Carmen IlieJudecători:Carmen Ilie, Sanda Lungu, Costinel Moțîrlichie
