Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 455/2009. Curtea de Apel Galati
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL GALAȚI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIE Nr. 455
Ședința publică de la 30 Aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Mariana Trofimescu
JUDECĂTOR 2: Dorina Vasile
JUDECĂTOR 3: Vasile Susanu
Grefier - -
La ordine fiind soluționarea recursului declarat de reclamanții, cu domiciliul ales la sediul Primăriei comunei, județul V împotriva sentinței nr.8/13.01.2009 pronunțată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică a răspuns pentru recurenții lipsă av., lipsă fiind reprezentantul intimaților Primăria comunei și Primarul comunei.
S-a făcut referatul cauzei, după care:
Apărătorul recurentilor nu mai are alte cereri de formulat, consideră cauza în stare de judecată.
Curtea constatând cauza în stare de judecată acordă cuvântul pentru dezbateri.
Apărătorul recurentilor solicită admiterea recursului cum a fost formulat, modificarea sentinței pronunțată de Tribunalul Vrancea, admiterea acțiunii în sensul acordării suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare. Consideră că hotărârea pronunțată de instanța de fond este nelegală întrucât cele două sporuri au fost introduse de legiuitor prin. 161/2003pentru a compensa gravele incompatibilități la care a fost supus funcționarul public. În legătură cu cuantumul sporurilor arată că pentru diferitele categorii de funcționari publici legiuitorul a optat pentru acordarea unui spor de 25% din salariul de bază brut lunar respectiv. 672/2002 și OG119/1999.
În concluzie solicită admiterea recursului în sensul acordării celor două sporuri.
CURTEA
Asupra recursului de față;
Prin sentința nr. 8/13.01.2009 a Tribunalului Vrancea, s-a respins acțiunea formulată de reclamanții, în contradictoriu cu pârâta Primăria și Primarul comunei, jud. V, având ca obiect drepturi bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că reclamanții sunt funcționari publici în cadrul Primăriei și în această calitate au solicitat plata suplimentului postului și a treptei de salarizare.
Potrivit art. 29 din Legea nr. 188/1999 începând cu 21.04.2003 în componența salariului funcționarului public intră salariul de bază, sporul de vechime, suplimentul postului și suplimentul gradului.
Acordarea celor două suplimente a fost suspendată de la 1 ianuarie 2004 prin acte normative succesive: Legea nr. 161/2003, art. XXV, nr.OUG 92/2004, nr.OG 2/2006 și a reintrat în vigoare la 1.ianuarie 2007.
Prin Legea nr. 251/2006 suplimentul gradului devine suplimentul treptei de salarizare, iar art. 29 devine art. 31, dispoziții pe care își întemeiază acțiunea reclamanții care au solicitat suplimentele de câte 25%.
Ori, aceste suplimente nu au fost cuantificate prin nici un act normativ.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare, acordarea acestor drepturi presupune obligarea angajatorului la plata unor sume imposibil de calculat și încălcarea dispozițiilor Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008 care prevede că instanțele judecătorești nu se pot substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Mai mult, suplimentele în discuție nu pot face obiectul negocierii în acordurile colective conform art. 72 și urm. din Legea nr. 188/1999 și nu sunt nici alte drepturi salariale prevăzute de art. 31 alin. 2 din Legea nr. 188/1999.
Împotriva acestei sentințe în termen legal au declarat recurs reclamanții criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivare recurenții au arătat că prima instanță a pronunțat soluția cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor nr.OUG 92/2004, nr.OG 6/2007 și nr.OG 2/2006 pentru următoarele considerente:
Cele două categorii de sporuri au fost introduse de legiuitor prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru a compensa gravele incompatibilități la care a fost supus prin această lege funcționarul public.
Instituirea celor două tipuri de sporuri salariale are menirea de a asigura funcționarului public venituri suficiente din activitatea pe care o desfășoară în funcția publică respectivă și să compenseze restrângerea libertății de a presta anumite activități (comerciale sau în baza altor contracte de muncă și colaborări - art. 94 din Legea nr. 161/2003).
Rațiunea legiuitorului a fost aceea de a asigura venituri suficiente funcționarului public, căruia îi este interzisă prestarea altor activități aducătoare de venit, cât și aceea de a asigura funcționarea eficientă a instituțiilor publice prin intermediul unor funcționari fideli și dedicați serviciului public.
Astfel, în contextul severelor incompatibilități prevăzute de lege acordarea drepturilor reclamate în prezenta cauză nu este numai în interesul particular al funcționarilor publici ci are în vedere și un interes de ordin general vizând funcționarea eficientă a instituțiilor statului cu personal de o bună calitate profesională și umană.
Legiuitorul a adoptat legea iar cei cărora li se adresează sunt obligați să o aplice.
Prin prezenta acțiune se solicită instanței să dea eficiență acestei reguli elementare într-un stat de drept, obligând pârâții să se conformeze.
Este inadmisibil ca un drept instituit în mod necondiționat de lege să nu fie recunoscut și aplicat de cei cărora li se adresează norma legală.
Este contrar noțiunii de "stat de drept" consacrată în Constituția României (art. 1 alin. 3), ca o lege să aibă un caracter pur formal. Legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei pentru a deveni efectivă, și nu în sensul neaplicării ei pe motivul că nu prevede, că nu este suficient de clară sau de îndestulătoare, principiu ce se regăsește și în art. 3 din Codul civil.
În legătură cu cuantumul drepturilor solicitate, pentru diferite categorii de funcționari publici legiuitorul a optat pentru acordarea unui spor tot de 25% din salariul de bază: art. 18 alin. 3 din Legea nr. 672/2002 privind sporul pentru complexitatea muncii acordat auditorilor interni și art. 9 alin. 7 din nr.OG 119/1999 privind sporul acordat controlorilor financiari.
Ca urmare, există posibilitatea stabilirii cuantumului acestor drepturi prin interpretarea sistematică a normelor și prin argumentul analogic când se apreciază că norma juridică este lacunară: unde există aceste rațiuni, trebuie aplicate aceleași legi și aceeași soluție - ubi eadem est ratio, eadem lex (solutio) esse debet.
Decizia nr. 820/2008 a Curții Constituționale se referă la Legea nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare și nu are nici o legătură cu prezenta cauză.
Ca atare, nu sunt temeiuri justificate pentru a se refuza acordarea drepturilor solicitate pe considerentul că legea este insuficientă.
Examinând sentința pronunțată prin prisma motivelor invocate dar și din oficiu, sub toate aspectele, conform art. 304 Cod procedură civilă, Curtea constată că prima instanță a făcut greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale în materie, pronunțând o sentință netemeinică și nelegală a cărei reformare se impune.
Suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, sunt prevăzute de art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, potrivit căruia: pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: - salariul de bază; sporul de vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Până la republicarea din anul 2007 Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, când s-a dat textelor o nouă numerotare, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare erau prevăzute la art. 29 alin.1 lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999.
Drepturile care fac obiectul prezentei acțiuni au luat naștere prin intrarea în vigoare a Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnitarilor publici, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției ( 21 aprilie 2003). Acest act normativ a modificat vechiul art. 29 din Legea nr. 188/1999 în sensul că prevede, la art. XIII, pct. 21, dreptul funcționarilor publici la "suplimentul postului" și " suplimentul gradului".
"Suplimentul gradului" a devenit ulterior, prin art.1 pct.30 din Legea nr.251/2006 "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
La 23 noiembrie 2004, prin intrarea în vigoare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale ale funcționarilor publici, prevederile art. 29 care prevedea dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare( al "gradului") au fost suspendate, conform art. 44.
Ulterior, conform art. XIII din Legea nr. 251/2006 care modifică și completează Legea nr. 188/1999, prevederile art. 29 (inclusiv alin. 1 lit. c și d) care se referă la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare din Legea nr. 188/1999 au reintrat în vigoare la data de 01.01.2007: "Prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art. 29, 56, 57, 58, 1 și ale art. 60/1 alin.1 lit. b din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la data de 01.01.2007".
Ca urmare, la data prezentei acțiuni, conform Legii nr. 188/1999, atât înainte de modificarea ei prin Legea nr. 251/2006, cât și după republicare ( Partea I nr. 365 din 29 mai 2007), reclamanta este îndreptățită la aceste sporuri fără nici o condiționare.
Drepturile de natură salarială care fac obiectul prezentei cauze sunt prevăzute de lege, însă aplicarea prevederilor respective a fost suspendată temporar, într-o perioadă anterioară.
Această suspendare nu presupune pierderea dreptului însuși, ceea ce ar echivala cu o abrogare a prevederilor legale, ci doar o cauză care împiedică, temporar, exercițiul dreptului.
În acest sens a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în Decizia nr. XII din 5 februarie 2007 într-un recurs în interesul legii privind plata primelor de concediu: " Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat".
Ca urmare se impune a distinge următoarele perioade în legătură cu aplicarea prevederilor legale care ne conferă dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare:
- de la 21 aprilie 2003 ( data nașterii dreptului prin intrarea în vigoare a Legii nr. 161/2003) la 23 noiembrie 2004 ( data intrării în vigoare a nr.OUG 92/2004) - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
- de la 23 noiembrie 2004 la 1 ianuarie 2007 - drepturile salariaților de a primi sumele respective au fost suspendate, conform art. 44 din nr.OUG 92/2004;
- de la 1 ianuarie 2007 până în prezent - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare prin reintrarea în vigoare a art. 29 din Legea nr. 188/1999, conform art. XIII din Legea nr. 251/2006.
Prescripția extinctivă a dreptului material la acțiune nu a curs întrucât exercițiul dreptului a fost suspendat printr-o normă legală expresă (art.44 din nr.OUG 92/2004) până la încetarea acestei suspendări conform art. XIII din Legea nr. 251/2006.
În acest sens sunt dispozițiile art.7 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă care prevede: " Prescripția începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune de a cere executarea silită". 3 al articolului stipulează: " Dacă dreptul este sub condiție suspensivă sau cu termen suspensiv, prescripția începe să curgă de la data când s-a împlinit condiția sau a expirat termenul".
Pe de altă parte, prescripția extinctivă sancționează starea de pasivitate a titularului dreptului. Însă, starea de pasivitate a reclamantei nu s-a datorat unor aptitudini personale pur subiective, ci a fost generată de acte, fapte și împrejurări mai presus de voința sa, respectiv de apariția unor acte normative. În această ordine de idei, apreciază că sunt incidente în cauză disp. art. 13 lit. a) din Decretul nr. 167/1958 coroborat cu art.15 din același act normativ privind suspendarea cursului prescripției, o aplicație principiului " contra non valentem agree non currit praescriptio".
Trebuie arătat și faptul că norma legală de suspendare ( art.44 din nr.OUG 53 din Constituția României prevede că: (1) Exercițiul unor drepturi sau unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unor calamități naturale, ale unui dezastru, ori ale unui sinistru deosebit de grav (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății".
Astfel, drepturile de natură salarială reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost restrânse în mod abuziv, fără justificare și contrar principiilor specifice unor societăți democratice, așa cum au fost statuate la art. 53 din Constituție.
Dispozițiile art. 38 din Legea nr. 53/2000 - Codul Muncii (lege organică) prevăd în mod imperativ că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege, iar limitarea acestor drepturi este lovită prin nulitate.
Astfel, se poate aprecia ca un drept derivând dintr-un raport juridic de muncă ( în sensul său larg), odată câștigat, nu mai poate fi anulat.
În ceea ce privește solicitarea reclamanților de acordare a acestor drepturi pe viitor, Curtea apreciază că cererea este fondată.
Integrarea acestor două categorii de sporuri în componentele salariului cuvenit funcționarilor publici pentru activitatea depusă în exercitarea serviciului conferă acestor drepturi caracter lichid deoarece exprimarea salariului, și deci a fiecărei părți constitutive a acestuia, nu se poate face decât sub formă bănească (art. 31 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 raportat la art. 161 alin. 1 din Codul Muncii ).
Aceleași texte de lege citate dau și caracterul cert al unei creanțe născute din obligația instituției angajatoare de a renumera activitățile proprii postului ocupat de funcționarii publici în exercitarea atribuțiilor ce la revin atât timp cât se află în desfășurarea raporturilor de serviciu și implicit, în subordinea angajatorului.
Referitor la exigibilitatea creanței, această chestiune decurge din împlinirea succesivă a termenelor de scadență a datelor la care se va plăti salariul cât timp funcționarul public are în curs de derulare raportul de serviciu cu instituția publică, fiind legată, în același timp, și de celelalte două caractere ale unei creanțe anterior enunțate și care nu permit confirmarea existenței prin însăși recunoașterea legalității și temeiniciei drepturilor salariale prin dispozițiile cuprinse în hotărârea primei instanțe.
Cele două categorii de sporuri au fost introduse de legiuitor prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru a compensa gravele incompatibilități la care a fost supus prin această lege funcționarul public.
Instituirea celor două tipuri de sporuri salariale are menirea de a asigura funcționarului public venituri suficiente din activitatea pe care o desfășoară în funcția publică respectivă și să compenseze restrângerea libertății de a presta anumite activități (comerciale sau în baza altor contracte de muncă și colaborări - art. 94 din Legea nr. 161/2003).
Rațiunea legiuitorului a fost aceea de a asigura venituri suficiente funcționarului public, căruia îi este interzisă prestarea altor activități aducătoare de venit, cât și aceea de a asigura funcționarea eficientă a instituțiilor publice prin intermediul unor funcționari fideli și dedicați serviciului public.
Astfel, în contextul severelor incompatibilități prevăzute de lege acordarea drepturilor reclamate în prezenta cauză nu este numai în interesul particular al funcționarilor publici ci are în vedere și un interes de ordin general vizând funcționarea eficientă a instituțiilor statului cu personal de o bună calitate profesională și umană.
Legiuitorul a adoptat legea iar cei cărora li se adresează sunt obligați să o aplice.
Prin prezenta acțiune se solicită instanței să dea eficiență acestei reguli elementare într-un stat de drept, obligând pârâții să se conformeze.
Este inadmisibil ca un drept instituit în mod necondiționat de lege să nu fie recunoscut și aplicat de cei cărora li se adresează norma legală.
Este contrar noțiunii de "stat de drept" consacrată în Constituția României (art. 1 alin. 3), ca o lege să aibă un caracter pur formal. Legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei pentru a deveni efectivă, și nu în sensul neaplicării ei pe motivul că nu prevede, că nu este suficient de clară sau de îndestulătoare, principiu ce se regăsește și în art. 3 din Codul civil.
În legătură cu cuantumul drepturilor solicitate, pentru diferite categorii de funcționari publici legiuitorul a optat pentru acordarea unui spor tot de 25% din salariul de bază: art. 18 alin. 3 din Legea nr. 672/2002 privind sporul pentru complexitatea muncii acordat auditorilor interni și art. 9 alin. 7 din nr.OG 119/1999 privind sporul acordat controlorilor financiari.
Ca urmare, există posibilitatea stabilirii cuantumului acestor drepturi prin interpretarea sistematică a normelor și prin argumentul analogic când se apreciază că norma juridică este lacunară: unde există aceste rațiuni, trebuie aplicate aceleași legi și aceeași soluție - ubi eadem est ratio, eadem lex (solutio) esse debet.
Decizia nr. 820/2008 a Curții Constituționale se referă la Legea nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare și nu are nici o legătură cu prezenta cauză.
Ca atare, nu sunt temeiuri justificate pentru a se refuza acordarea drepturilor solicitate pe considerentul că legea este insuficientă.
Față de cele expuse în temeiul art. 312 Cod procedură civilă, Curtea va admite recursul, va modifica sentința atacată și va obliga pârâții la plata celor două sporuri, conform prevederilor menționate, sume actualizate potrivit indicelui de inflație de la data nașterii dreptului până la data plății efective.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
ADMITE recursul declarat de reclamanții, cu domiciliul ales la sediul Primăriei comunei, județul V;
Modifică sentința nr. 8/13.01.2009 pronunțată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr- în sensul că:
Admite acțiunea formulată de reclamanții, cu domiciliul ales la sediul Primăriei comunei, județul V și obligă pârâții Primăria comunei și Primarul comunei la plata către reclamanți a sumelor reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% fiecare din salariul de bază, începând cu data de 01.01.2004 și în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu al fiecărui reclamant, sumă actualizată cu indicele de inflație de la data nașterii dreptului până la data plății efective.
IREVOCABILĂ.
Pronunțată în ședința publică de la 30 Aprilie 2009.
Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, - - |
Red.
Dact. 2 ex./02.06.2009
Fond -
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu opinia membrilor de judecată, apreciem că soluția corectă în cauză era aceea de respingere a recursului.
Actele normative la care se referă reclamanții nu prevăd și baza legală pentru calcularea și acordarea suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare.
Pentru a fi posibilă cuantificarea acestor suplimente de salarizare ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea Legii nr.188/1999, atribuție ce revine însă legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din legea menționată.
Sub acest aspect practica Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul inadmisibilității în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004 cererea de chemare în judecată, prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special.
Modalitatea de calculare nefiind reglementată, acordarea acestor drepturi presupune pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume imposibil de calculat, iar din alt punct de vedere, eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008 în care s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, astfel că nu au competența de a se substitui legiuitorului sau executivului în privința acordării unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este posibil de exercitare efectivă.
JUDECĂTOR
- -
Președinte:Mariana TrofimescuJudecători:Mariana Trofimescu, Dorina Vasile, Vasile Susanu
