Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 457/2009. Curtea de Apel Galati
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL GALAȚI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIE Nr. 457
Ședința publică de la 30 Aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Mariana Trofimescu
JUDECĂTOR 2: Dorina Vasile
JUDECĂTOR 3: Vasile Susanu
Grefier - -
Pe rol fiind judecarea recursului declarat de PRIMĂRIA MUNICIPIULUI F cu sediul în Focșani,- bis, jud. V împotriva sentinței nr. 27/21.01.2009 pronunțată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică a răspuns intimata ). lipsă fiind reprezentantul recurentei PRIMĂRIA MUNICIPIULUI
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, după care:
Intimata arată că nu mai are alte cereri de formulat.
Curtea constatând cauza îns tare de judecată acordă cuvântul pentru dezbateri.
Intimata solicită respingerea recursului ca nefondat cu consecința menținerii ca legală și temeinică a hotărârii instanței de fond.
CURTEA
Asupra recursului de față;
Prin sentința nr. 27/21 ianuarie 2009 s-a admis în parte acțiunea formulată de () în contradictoriu cu pârâta Primăria Municipiului Focșani, având ca obiect drepturi bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În consecință a fost obligată pârâta la plata acestor drepturi bănești în procent de 25% fiecare din salariul de bază pentru perioada 1 ianuarie 2004 - februarie 2007, actualizat conform indicelui de inflație de la data nașterii dreptului până la data plății efective.
Totodată s-a respins ca neîntemeiată solicitarea de acordare a acestor sume la zi și în continuare.
Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că reclamanții pretind acordarea sumelor reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, în cuantum de câte 25 % fiecare din salariul de bază, în calitate de funcționari publici.
Aceste suplimente sunt reglementate de dispozițiile art. 31 din Legea nr. 188/1999, legea privind statutul funcționarilor publici, după cum urmează:
"(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;*)
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Aceste dispoziții legale au fost suspendate prin articolul 44 din nr.OUG 92/2004 aprobată prin Legea nr. 76/2005; prin articolul 48 din nr.OG 2/2006 aprobată prin Legea nr. 417/2006, suspendare care a operat până în decembrie 2006.
Prin aceste suspendări succesive s-a ajuns practic la negarea unui drept fundamental, dreptul la plata corespunzătoare muncii prestate, drept accesoriu celui la muncă, fapt contrar dispozițiilor art. 53 din Constituția României.
Potrivit acestui text legal
"(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății."
Cum în cauză nu s-a justificat în sensul dispozițiilor aliniatului 2 al articolului 53 din Constituție caracterul necesar și proporționalitatea restrângerii cu situația care a determinat-o, tribunalul nu poate conchide decât că prin aceste suspendări succesive s- ajuns la negarea și încălcarea unui drept.
Mai mult, cu privire la aceste drepturi Curtea de APEL GALAȚI, în calitatea sa de unificator al practicii judiciare a decis în sensul acordării acestor sume, dovadă fiind de exemplu Decizia nr. 496/R/18.09.2008, pronunțată în dosarul nr-.
Cum această decizie poate fi interpretată ca o dezlegare dată unor probleme de drept, extrapolând și dispozițiile art. 315 Cod procedură civilă, care instituie obligativitatea acestor dezlegări de drept, Tribunalul a apreciat că reclamanții au dreptul la aceste sume de bani reprezentând cele două sporuri.
Cu privire la perioada pentru care se acordă sporuri, Tribunalul a reținut că reclamanții au solicitat acordarea începând cu data de 21.04.2003, data intrării în vigoare a Legii nr. 161/2003 privind măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice, la zi și în continuare până la modificarea legii sau până la încetarea raporturilor de serviciu.
Cu privire la momentul de la care aceste drepturi pot fi pretinse nu există dubii și nici nu se poate pune problema prescripției din moment ce aceste drepturi au fost suspendate, fiind suspendat și dreptul la acțiunea derivând din aceste drepturi.
La data de 24 ianuarie 2007 însă se publică în Monitorul Oficial OG nr. 6/2007 privind salarizarea funcționarilor publici, modificată și completată ulterior prin nr.OG 9/2008.
Potrivit articolului 4 din acest act normativ, care nu suferit modificări " Salariul de bază se stabilește în functie de categorie, de clasă, care reflectă nivelul studiilor necesare exercitarii funcției publice, si, dupa caz, de gradul profesional al functiei publice, precum si in raport cu nivelul la care se presteaza activitatea, respectiv la nivel central sau local, potrivit anexelor nr. 1- 6. "
Rezultă astfel, că prin intrarea în vigoare a cestui act normativ în salariul de bază al funcționarului public au fost incluse aceste sporuri, cât timp se arată că salariul de bază se stabilește în funcție de categorie, de clasa, care reflectă nivelul studiilor necesare exercitării funcției publice, si, după caz, de gradul profesional al funcției publice, precum si in raport cu nivelul la care se prestează activitatea.
Acest lucru a fost subliniat și de Ministerul Muncii prin adresa nr. 10939/31.07.2008 într-o altă cauză.
Prin urmare, Tribunalul a apreciat că momentul până la care se pot acorda aceste sume este ianuarie 2007 inclusiv.
Ulterior acestei date, reclamanților nu li se mai cuvin aceste sporuri prin intrarea în vigoare a nr.OG6/2007, act normativ necontestat de reclamanți.
Cu privire la cuantumul sporurilor solicitate Tribunalul a reținut că reclamanții au cerut angajatorului aceste sporuri în cuantum de câte 25 % fiecare din salariul de bază, cuantum asupra căruia pârâta nu a formulat nici un fel de obiecții prin Întâmpinarea depusă în cauză, rezultând astfel acordul său implicit cu privire la acest nivel al sporurilor.
Împotriva acestei sentințe în termen legal a declarat recurs pârâta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivare recurenta a arătat că prima instanță a pronunțat soluția cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor nr.OUG 92/2004, nr.OG 2/2006 și nr.OG 6/2007 pentru următoarele considerente:
Susținerile reclamantei se întemeiază pe. nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici prevede într-adevăr la art. 31 alin. 1 lit. c suplimentul postului și lit. d suplimentul treptei de salarizare.
Prin adresa Ministerului Muncii Solidarității Sociale și familiei nr. 10939/31.07.2008, se precizează expres că suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare nu au fost incluse în salariul funcționarilor publici nici în cursul anului 2008, prin prevederile nr.OG 6/2007.
Însă la același articol al Legii nr. 188/1999 la alin. 3 se prevede că "Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
Ori până în acest moment nu a fost adoptat un sistem unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Drept urmare, în fiecare an s-au adoptat Ordonanțe de Guvern, prin care s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi pentru funcționarii publici.
Aceste acte normative sunt:
- OUG 192/2002, aprobată prin. nr. 228/27.05.2003;
- Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnității publice a funcționarilor publici și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției;
- OUG nr. 92/2004, privind reglementarea dfrepturilor salariale și a altpr drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată prin. 76/18.04.2005;
- nr.OG 2/12.01.2006, privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006;
- nr.OG 6/24.01.2007, privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a Legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată prin. n 232/2007 și modificată prin OG9/2008, precizează că faptul că se va aplica funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici.
Ori, prin adresa Ministerului Muncii Solidarității Sociale și familiei nr. 10939/31.07.2008, se precizează expres că suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare nu au fost incluse în salariul funcționarilor publici nici în cursul anului 2008, prin prevederile nr.OG 6/2007.
Toate actele normative susamintite precizează că reglementează drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a Legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici.
În niciunul dintre aceste acte normative nu e prevede dreptul funcționarilor publici de a beneficia de suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare.
8) ------motive recurs pag.2-3 curte
Examinând sentința pronunțată prin prisma motivelor invocate, dar și din oficiu, sub toate aspectele conform art. 3041Cod procedură civilă, Curtea constată că prima instanță a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale în materie și o integrală apreciere a materialului probator administrat în cauză, pronunțând o sentință legală și temeinică, a cărei reformare nu se impune.
Suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, sunt prevăzute de art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, potrivit căruia: pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: - salariul de bază; sporul de vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Până la republicarea din anul 2007 Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, când s-a dat textelor o nouă numerotare, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare erau prevăzute la art. 29 alin.1 lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999.
Drepturile care fac obiectul prezentei acțiuni au luat naștere prin intrarea în vigoare a Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnitarilor publici, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției ( 21 aprilie 2003). Acest act normativ a modificat vechiul art. 29 din Legea nr. 188/1999 în sensul că prevede, la art. XIII, pct. 21, dreptul funcționarilor publici la "suplimentul postului" și " suplimentul gradului".
"Suplimentul gradului" a devenit ulterior, prin art.1 pct.30 din Legea nr.251/2006 "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
La 23 noiembrie 2004, prin intrarea în vigoare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale ale funcționarilor publici, prevederile art. 29 care prevedea dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare( al "gradului") au fost suspendate, conform art. 44.
Ulterior, conform art. XIII din Legea nr. 251/2006 care modifică și completează Legea nr. 188/1999, prevederile art. 29 (inclusiv alin. 1 lit. c și d) care se referă la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare din Legea nr. 188/1999 au reintrat în vigoare la data de 01.01.2007: "Prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art. 29, 56, 57, 58, 1 și ale art. 60/1 alin.1 lit. b din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la data de 01.01.2007".
Ca urmare, la data prezentei acțiuni, conform Legii nr. 188/1999, atât înainte de modificarea ei prin Legea nr. 251/2006, cât și după republicare ( Partea I nr. 365 din 29 mai 2007), reclamanta este îndreptățită la aceste sporuri fără nici o condiționare.
Drepturile de natură salarială care fac obiectul prezentei cauze sunt prevăzute de lege, însă aplicarea prevederilor respective a fost suspendată temporar, într-o perioadă anterioară.
Această suspendare nu presupune pierderea dreptului însuși, ceea ce ar echivala cu o abrogare a prevederilor legale, ci doar o cauză care împiedică, temporar, exercițiul dreptului.
În acest sens a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în Decizia nr. XII din 5 februarie 2007 într-un recurs în interesul legii privind plata primelor de concediu: " Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat".
Ca urmare se impune a distinge următoarele perioade în legătură cu aplicarea prevederilor legale care ne conferă dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare:
- de la 21 aprilie 2003 ( data nașterii dreptului prin intrarea în vigoare a Legii nr. 161/2003) la 23 noiembrie 2004 ( data intrării în vigoare a nr.OUG 92/2004) - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
- de la 23 noiembrie 2004 la 1 ianuarie 2007 - drepturile salariaților de a primi sumele respective au fost suspendate, conform art. 44 din nr.OUG 92/2004;
- de la 1 ianuarie 2007 până în prezent - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare prin reintrarea în vigoare a art. 29 din Legea nr. 188/1999, conform art. XIII din Legea nr. 251/2006.
Prescripția extinctivă a dreptului material la acțiune nu a curs întrucât exercițiul dreptului a fost suspendat printr-o normă legală expresă (art.44 din nr.OUG 92/2004) până la încetarea acestei suspendări conform art. XIII din Legea nr. 251/2006.
În acest sens sunt dispozițiile art.7 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă care prevede: " Prescripția începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune de a cere executarea silită". 3 al articolului stipulează: " Dacă dreptul este sub condiție suspensivă sau cu termen suspensiv, prescripția începe să curgă de la data când s-a împlinit condiția sau a expirat termenul".
Pe de altă parte, prescripția extinctivă sancționează starea de pasivitate a titularului dreptului. Însă, starea de pasivitate a reclamantei nu s-a datorat unor aptitudini personale pur subiective, ci a fost generată de acte, fapte și împrejurări mai presus de voința sa, respectiv de apariția unor acte normative. În această ordine de idei, apreciază că sunt incidente în cauză disp. art. 13 lit. a) din Decretul nr. 167/1958 coroborat cu art.15 din același act normativ privind suspendarea cursului prescripției, o aplicație principiului " contra non valentem agree non currit praescriptio".
Trebuie arătat și faptul că norma legală de suspendare ( art.44 din nr.OUG 53 din Constituția României prevede că: (1) Exercițiul unor drepturi sau unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unor calamități naturale, ale unui dezastru, ori ale unui sinistru deosebit de grav (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății".
Astfel, drepturile de natură salarială reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost restrânse în mod abuziv, fără justificare și contrar principiilor specifice unor societăți democratice, așa cum au fost statuate la art. 53 din Constituție.
Dispozițiile art. 38 din Legea nr. 53/2000 - Codul Muncii (lege organică) prevăd în mod imperativ că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege, iar limitarea acestor drepturi este lovită prin nulitate.
Astfel, se poate aprecia ca un drept derivând dintr-un raport juridic de muncă ( în sensul său larg), odată câștigat, nu mai poate fi anulat.
Cele două categorii de sporuri au fost introduse de legiuitor prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru a compensa gravele incompatibilități la care a fost supus prin această lege funcționarul public.
Instituirea celor două tipuri de sporuri salariale are menirea de a asigura funcționarului public venituri suficiente din activitatea pe care o desfășoară în funcția publică respectivă și să compenseze restrângerea libertății de a presta anumite activități (comerciale sau în baza altor contracte de muncă și colaborări - art. 94 din Legea nr. 161/2003).
Rațiunea legiuitorului a fost aceea de a asigura venituri suficiente funcționarului public, căruia îi este interzisă prestarea altor activități aducătoare de venit, cât și aceea de a asigura funcționarea eficientă a instituțiilor publice prin intermediul unor funcționari fideli și dedicați serviciului public.
Astfel, în contextul severelor incompatibilități prevăzute de lege acordarea drepturilor reclamate în prezenta cauză nu este numai în interesul particular al funcționarilor publici ci are în vedere și un interes de ordin general vizând funcționarea eficientă a instituțiilor statului cu personal de o bună calitate profesională și umană.
Legiuitorul a adoptat legea iar cei cărora li se adresează sunt obligați să o aplice.
Prin prezenta acțiune se solicită instanței să dea eficiență acestei reguli elementare într-un stat de drept, obligând pârâții să se conformeze.
Este inadmisibil ca un drept instituit în mod necondiționat de lege să nu fie recunoscut și aplicat de cei cărora li se adresează norma legală.
Este contrar noțiunii de "stat de drept" consacrată în Constituția României (art. 1 alin. 3), ca o lege să aibă un caracter pur formal. Legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei pentru a deveni efectivă, și nu în sensul neaplicării ei pe motivul că nu prevede, că nu este suficient de clară sau de îndestulătoare, principiu ce se regăsește și în art. 3 din Codul civil.
În legătură cu cuantumul drepturilor solicitate, pentru diferite categorii de funcționari publici legiuitorul a optat pentru acordarea unui spor tot de 25% din salariul de bază: art. 18 alin. 3 din Legea nr. 672/2002 privind sporul pentru complexitatea muncii acordat auditorilor interni și art. 9 alin. 7 din nr.OG 119/1999 privind sporul acordat controlorilor financiari.
Ca urmare, există posibilitatea stabilirii cuantumului acestor drepturi prin interpretarea sistematică a normelor și prin argumentul analogic când se apreciază că norma juridică este lacunară: unde există aceste rațiuni, trebuie aplicate aceleași legi și aceeași soluție - ubi eadem est ratio, eadem lex (solutio) esse debet.
Decizia nr. 820/2008 a Curții Constituționale se referă la Legea nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare și nu are nici o legătură cu prezenta cauză.
Ca atare, nu sunt temeiuri justificate pentru a se refuza acordarea drepturilor solicitate pe considerentul că legea este insuficientă.
Față de cele expuse și constatând că nu există alte motive de nelegalitate sau netemeinicie a sentinței instanței, de natură a fi luate în discuție și din oficiu, în temeiul art. 312 Cod proc. civilă, Curtea va respinge recursul ca nefondat.
ÎN MAJORITATE DE
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
RESPINGE ca nefondat recursul declarat de pârâta PRIMĂRIA MUNICIPIULUI F cu sediul în Focșani,- bis, jud. V împotriva sentinței nr. 27/21.01.2009 pronunțată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr-.
IREVOCABILĂ.
Pronunțată în ședința publică de la 30 Aprilie 2009.
Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, - - |
Red.
Dact. 2 ex./03.06.2009
Fond -
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu opinia membrilor de judecată, apreciem că soluția corectă în cauză era aceea de admitere a recursului, modificare a sentinței instanței de fond și în rejudecare, prin reaprecierea dispozițiilor legale aplicabile cauzei de față, se impunea respingerea acțiunii reclamanților.
Actele normative la care se referă reclamanții nu prevăd și baza legală pentru calcularea și acordarea suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare.
Pentru a fi posibilă cuantificarea acestor suplimente de salarizare ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea Legii nr.188/1999, atribuție ce revine însă legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din legea menționată.
Sub acest aspect practica Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul inadmisibilității în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004 cererea de chemare în judecată, prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special.
Modalitatea de calculare nefiind reglementată, acordarea acestor drepturi presupune pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume imposibil de calculat, iar din alt punct de vedere, eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008 în care s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, astfel că nu au competența de a se substitui legiuitorului sau executivului în privința acordării unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este posibil de exercitare efectivă.
JUDECĂTOR
- -
Președinte:Mariana TrofimescuJudecători:Mariana Trofimescu, Dorina Vasile, Vasile Susanu
