Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 4718/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
DOSAR NR-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIA NR. 4718
ȘEDINȚA PUBLICĂ DE - 2009
COMPLETUL DIN:
PREȘEDINTE: Magdalena Fănuță
JUDECĂTOR 2: Alina Răescu
JUDECĂTOR 3: Carmina Mitru
GREFIER - - -
XXX
S-au luat în examinare recursurile formulate de pârâtele Garda Financiară Secția G, Garda Financiară - Comisariatul General împotriva sentinței nr. 819 din data de 17 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-.
La apelul nominal s-a prezentat avocat, pentru intimatul reclamant, lipsind recurentele pârâte Garda Financiară Secția G, Garda Financiară - Comisariatul General și intimata pârâtă Garda Financiară D și.
Procedura legal îndeplinită.
S-a prezentat referatul cauzei de către grefier, după care, Curtea a constatat cauza în stare de judecată și a acordat cuvântul părții prezente.
Avocat, pentru intimatul reclamant, solicită respingerea recursurilor ca nefondate.
La a doua strigare a dosarului s-a prezentat consilier juridic pentru recurentele pârâte Garda Financiară Secția G, Garda Financiară - Comisariatul General și intimata pârâtă Garda Financiară D care solicită admiterea excepției invocate și a recursurilor.
CURTEA
Asupra recursurilor de față;
Prin sentința nr. 819 din data de 17 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr- s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul în contradictoriu cu pârâții Comisariatul General al Gărzii Financiare, Garda Financiară D și Garda Financiară Au fost obligați pârâții Comisariatul General al Gărzii Financiare și Garda Financiară G la plata celor două suplimente în procent de 25% pentru perioada 21.11.2005 - 17.03.2009, actualizate. Au fost obligați pârâții la efectuarea mențiunilor corespunzătoare în carnetul de muncă, s- respins acțiunea față de pârâta Garda Financiară D și s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Comisariatul General al Gărzii Financiare.
Pentru a pronunța această sentință s-a reținut că reclamantul este funcționar public al pârâtei și drepturile solicitate au fost inițial reglementate prin Legea nr. 188/1999 în art. 29 al.1 lit. c și d, cu 1 ianuarie 2007 în temeiul art. I pct. 30 și art. XIII din Legea nr. 251/2006. art. 29 lit. d devenind "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În forma actuală, republicată a Legii nr. 188/1999, art. 29 devenit art. 31, pentru activitatea desfășurată salariații publici având dreptul la un salariu care se compune din salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, fără ca cele din lit. c și d să fie cuantificate.
Conform art. 44 din OUG 92/2004, aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188 R, cu modificările ulterioare a fost suspendată și în baza art. 48 din OG 2/2006, începând cu 23 ianuarie 2006, s-a suspendat aplicarea acelorași dispoziții până la 31 dec. 2006.
Având în vedere prevederile textului enunțat - art. 29 al. 1 lit. c și d (în prezent art.31) din Legea nr. 188/1999 funcționarii publici au dreptul să primească prin efectul legii suplimentul postului și cel al gradului, chiar dacă prin ordonanțe de urgențe acordarea dreptului a fost suspendată temporar. Dreptul subzistă deci și după încetarea suspendării devine actual, partea fiind repusă în dreptul respectiv cu efect retroactiv.
Obligativitatea plății, după încetarea suspendării rezultă și din principul general constituțional prevăzut în art. 1 al. 5 din Constituție conform căruia în România respectarea Constituției, a supremației legilor este obligatorie întrucât în ipoteza contrarie drepturile bănești ar rămâne o simplă ficțiune și aceasta ar echivala înlăturării lor, ori în speță drepturile fac parte din categoria celor reglementate în privința muncii și protecției sociale, conform art. 41 din Constituție, ele fiind suspendate și nu înlăturate.
Pe de altă parte, drepturile prev. în art. 29 din Legea nr. 188/1999 trebuie să fie acordate reclamanților întrucât legea produce efecte de la data publicării ei în Monitorul Oficial și până la abrogare, printr-un act normativ cu putere identică.
Conform art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, suspendarea are durată determinată, iar la expirarea duratei de suspendare dispoziția afectată reintră de drept în vigoare.
Continuând expunerea se reține că prin OG 6 din 24 ianuarie 2007 s-au reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al Legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, suplimentul postului și cel corespunzător treptei de salarizare făcând parte din noțiunea de sporuri (art. 31 al.1 din Legea nr. 188/1999, )
Dispozițiile acestui act normativ (OG 6/2007) nu au abrogat Legea nr. 188/1999, făcându-se mențiune în cuprinsul art. 48 că ordonanța se completează cu Legea nr. 188/1999.
Cu motivarea expusă, se concluzionează că drepturile solicitate de reclamant sunt componente ale salariului de bază al funcționarului public și refuzul plății acestora încalcă disp. art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, suspendarea succesivă a plății lor privându-i pe funcționarii publici de drepturile licite și legitime dobândite prin efectul legii.
În ceea ce privește stabilirea procentului instanța are în vedere faptul că legiuitorul a stabilit aceste două suplimente ca fiind cuvenite conform dispozițiilor Legii nr. 161/2003 care a modificat art. 31 din Legea nr. 188/1999, astfel că s-a creat o speranță legitimă reclamantului privind dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporuri pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare și nu se pune în discuție încălcarea sau crearea unor norme cu putere de lege, ci se pune în discuție faptul că nici până în prezent, legiuitorul nu a făcut posibilă cuantificarea acestor două suplimente ca părți componente ale salariului reclamantului, ceea ce ar determina încălcarea dreptului de acces la justiție raportat la faptul că orice persoană a dreptul de accede la o instanță, drept care include și obținerea unei hotărâri judecătorești ce poate fi pusă în executare întrucât ultima etapă și cea mai importantă a unui proces îl reprezintă executarea hotărârii judecătorești.
Faptul că reclamantul nu a putut beneficia de drepturile prevăzute de legiuitor, acest aspect relevă că unica bază de reținut este acordarea acestor suplimente în procentul solicitat în cererea de chemare în judecată, pentru acordarea unei satisfacții echitabile.
Nu se poate reține motivarea pârâtei în sensul că modalitatea de calculare a celor două suplimente nu este reglementată de lege și ca atare necuantificarea lor determină neacordarea lor, precum și caracterul vocațional de obținere a acestora.
O astfel de interpretare ar încălca dreptul reclamantului la un proces echitabil, cu atât mai mult cu cât drepturile prevăzute prin art.31 din legea nr.118/1999 sunt drepturi patrimoniale, reclamantul având o speranță legitimă, întărită și de dispozițiile art.31 alin.4 din aceeași lege în care este menționat că salariul funcționarilor publice se face conform dispozițiilor legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al acestora, iar după cinci ani nu a fost elaborată o astfel de lege (rămânând doar la nivel de proiect ce nu a fost promovat), care ar fi determinat punerea în aplicare cu o claritate și o coerență rezonabile, pentru a se evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea subiectelor de drept, în cazul de față al funcționarilor publici.
Prevederile art.3 din codul civil arată că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevedea sau că este neîndestulătore este susceptibil de denegare de dreptate, așa încât judecătorul nu va putea respinge acțiunea pe motivă dreptul consacrat într-o lege nu a căpătat o reglementare suficient de clară, respectiv cuantificarea acestora în procent sau sumă fixă.
Neprevederea în continuare a modalității de calcul a acestor drepturi recunoscute și garantate nu poate înlătura existența lui pentru că s-ar contraveni disp.art.53 din Constituție privind cazurile când se poate restrânge exercițiu unui drept.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu există, pentru care exercițiului lui fie a fost suspendat, fie nu a fost cuantificat, iar nu înlăturat.
a contrario, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularul drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculat de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege, conform principiului securității juridice.
Așadar, funcționarii publici beneficiază de cele două suplimente, iar dreptul la acțiune a celor interesați s-a născut începând cu data de 01.01.2007, data încetării oricărei cauze de suspendare, pe perioada suspendării exercițiului dreptului, fiind suspendată și curgerea prescripției, cu referire la dispozițiile art.501din legea nr.164/2004.
În perioada 2004-2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin OUG nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin legea nr.76/2005 și prin OG nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin legea nr.417/2006.
În ceea ce privește lipsa calității procesuale pasive a Gărzii Financiare - Comisariatul General, aceasta a fost respinsă cu următoarea motivare: plecând de la dispozițiile HG nr.533/2007 privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, modificată de HG nr.1171/2007, se arată că la nivelul județelor în număr de 41 se organizează și funcționează ca unități cu personalitate juridică, conform dispozițiilor art.2 din hotărâre, în sensul că garda financiară are organizare teritorială, comisariatul general, secțiile județene și secția municipiului
Conform dispozițiilor art.3 garda financiară este condusă de un comisar general, înalt funcționar public, având calitatea de ordonator terțiar de credite și exercită atribuțiile legale în această calitate pentru toate unitățile din structura Gărzii Financiare.
Conform dispozițiilor art.7 prin regulamentul de organizare și funcționare se stabilesc relațiile de coordonare, colaborare și răspundere pentru toate structurile, competențele și atribuțiile personalului care ocupă funcții publice de conducere și de execuție, precum și ale personalului contractual, regulament care se aprobă în condițiile legii cu avizul conform al președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală.
Statul de funcții pentru secțiile județene se aprobă de către președintele acestei agenții la propunerea comisarului general.
În art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice se instituie regula că ministrul finanțelor publice în calitatea sa de ordonator principal de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite.
Așadar, stabilirea și plata drepturilor bănești se face în mai multe etape în raport de întreaga organizare ierarhic stabilită atât din punct de vedere administrativ cât și din punct de vedere fiscal, primul eșalon fiind în competența conducătorului secției județene care nu are calitatea de ordonator de credite, împreună cu comisarul general care este ordonator terțiar de credite și are raport de subordonare față de ordonatorul secundar și principal de credite.
Nu are relevanță în situația de față doar faptul că raporturile de serviciu ale reclamantului se desfășoară în cadrul Gărzii Financiare G, instituție publică de control, cu personalitate juridică, care exercită controlul operativ și inopinat privind prevenirea, descoperirea și combaterea oricăror acte și fapte din domeniul economic, financiar și vamal, care au ca efect evaziunea și frauda fiscală, organizată ca organ de specialitate al administrației publice centrale în subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor - Agenția Națională de Administrare Fiscală, întrucât raporturile de serviciu se reglementează de către legiuitor, neexistând posibilitatea unei negocieri între reclamant și Garda Financiară G, cu atât mai mult cu cât bugetul fiecărui secții județene nu este stabilit în mod exclusiv de ordonatorul terțiar de credite, toate aceste bugete fiind repartizate și aprobate de ordonatorul principal de credite.
Față de pârâta Garda Financiară D acțiunea urmează a fost respinsă, având în vedere că raporturile de serviciu cu această instituție au încetat la data de 01.11.2005, iar de la data de 21.11.2005 a fost angajat la Garda Financiară
Împotriva sentinței au declarat recurs pârâtele Garda Financiară Secția G, Garda Financiară - Comisariatul General.
În motivele de recurs formulate de pârâta Garda Financiară Secția Gaa rătat ca prevederile art.29 din Legea nr.188/1999 au fost suspendate succesiv. Au susținut că plata salariilor și a celorlalte elemente ale salariului pentru funcționarii publici din cadrul Gărzii Financiare se face prin bugetul de stat, în acest buget nefiind prevăzute sume cu această destinație.
A solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea acțiunii.
Pârâta Garda Financiară - Comisariatul General în motivele de recurs a apreciat că în mod nelegal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a Gărzii Financiare - Comisariatul General, deoarece reclamantul a solicitat drepturi salariale începând cu anul 2005, iar în această perioadă Garda Financiară - Comisariatul General nu a avut calitatea de angajator și de ordonator de credite, pentru a fi obligată la raportul dedus judecății.
Pe fond a arătat că cele două componente solicitate de funcționarii public, urmează să fie reglementate prin Legea privind sistemul unitar de salarizare pentru funcționarii publici, iar până atunci, sporurile nu pot fi acordate.
A solicitat admiterea recursului, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Gărzii Financiare - Comisariatul General, iar pe fondul cauzei respingerea cererii formulate de reclamanți.
Examinând recursurile formulate de pârâte, Curtea le găsește fondate, așa cum se va arăta în continuare.
Reclaman tul are calitatea de funcționar public, fiind salariza în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclama nt în petitul cererii sale fiind fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclaman tul este în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin. 3) și art. 27 alin. 1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamantului privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclama nt nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de APEL CRAIOVA în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclaman tul nu a făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtei.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1, va admite recursul formulat de pârâta Garda Financiară Secția G și recursul formulat de pârâta Garda Financiară - Comisariatul General și va modifica sentința în sensul că va respinge acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E CI D E:
Admite recursul formulat de pârâta Garda Financiară Secția G și recursul formulat de pârâta Garda Financiară - Comisariatul General împotriva sentinței nr. 819 din data de 17 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr-.
Modifică sentința în sensul că respinge acțiunea.
Irevocabilă
Pronunțată în ședința publică de la 12 2009
Președinte, | Judecător, | Judecător, |
Grefier, |
Red.
/2EX/ 23 2009
Fond
Președinte:Magdalena FănuțăJudecători:Magdalena Fănuță, Alina Răescu, Carmina Mitru
