Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 5197/2009. Curtea de Apel Craiova
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 5197
Ședința publică de la 08 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Laura Mariana Chimoiu
JUDECĂTOR 2: Daniela Vijloi
JUDECĂTOR 3: Teodora
Grefier
S-au luat în examinare recursurile declarate de reclamantul PRIN SINDICATUL LIBER FINANȚE M și pârâții MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE ÎN NUME ȘI PENTRU DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE împotriva sentinței nr. 1276 din 19 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Mehedinți în dosarul nr-.
La apelul nominal făcut în ședința publică a răspuns recurentul reclamantul, reprezentat de avocat -, lipsind recurenții pârâți M și
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier, după care,
Curtea, apreciind cauza în stare de soluționare, acordă cuvântul asupra recursurilor.
Apărătorul recurentului reclamant, avocat -, depune concluzii scrise și solicită admiterea recursului formulat de reclamant, modificarea sentinței în sensul stabilirii cuantumului de câte 25% din salariul de bază pentru fiecare supliment.
Referitor la recursul formulat de pârâți, solicită respingerea acestuia.
CURTEA
Asupra recursurilor de față:
Prin sentința nr.1276 din 19 martie 2009, Tribunalul Mehedinția admis în parte acțiunea intentată de reclamantul față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală a Finanțelor Publice M și a obligat pârâtul să plătească reclamantului pentru timpul efectiv lucrat ca funcționar public în cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice M suplimentul corespunzător postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare de la 01.01.2004 până la pronunțare în cuantum actualizat cu indicele de inflație la data plății efective.
S-a luat act că reclamantul renunță la judecată cu privire la pârâtul Agenția Națională de Administrare Fiscală și la petitul 3 și 4 din acțiune, față de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut cu privire la excepțiile invocate de pârâții ANAF și că potrivit art.1 din HG 495/2007 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală aceasta se organizează și funcționează ca organ de specialitate a administrației publice centrale în subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor, iar potrivit art.2 în subordine se află Garda Financiară, Autoritatea Națională a Vămilor, Direcțiile generale ale Finanțelor Publice Județene care au personalitate juridică.
Atribuțiile, sarcinile și răspunderile direcțiilor generale ale finanțelor publice județene se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare astfel cum rezultă art.10 al.2 din HG nr.495/2007.
Potrivit art.1 din regulamentul de organizare și funcționare direcția generală a finanțelor publice județeană este unitatea teritorială cu personalitate juridică a ANAF întreaga activitate fiind condusă de un director executiv, care în îndeplinirea atribuțiilor sale emite decizii care au caracter de act administrativ de autoritate individuală.
Cum reclamantul este funcționar public numit în funcția publică de execuție prin decizie a directorului executiv și este în raporturi de serviciu cu M și nu cu ANAF, aceasta nu are calitate procesuală pasivă.
Cu privire la lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Economiei și Finanțelor s-a constatat că potrivit Legii 500/2002 și HG 308/2005 Ministerul Economiei și Finanțelor coordonează acțiunile care sunt în responsabilitatea guvernului cu privire la sistemul bugetar între care se regăsesc pregătirea proiectelor legilor anuale și ale legilor de rectificare și de aprobare a contului general de execuție.
Astfel, Ministerul Economiei și Finanțelor are rolul de a răspunde de elaborarea proiectului de buget și de rectificarea bugetului.
Cu privire la excepția necompetenței materiale a instanței s-a reținut că potrivit art.1 alin.3 pr.civ., curțile de apel judecă în primă instanță procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind actele autorităților și instituțiilor centrale și în raport de dispozițiile art.2 alin.1 pct.d pr.civ. competența pentru astfel de cauze revine curții de apel, în cauzele ce au ca obiect Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ.
În speță însă, sunt incidente dispozițiile Legii 188/1999 care stabilesc competența în sarcina instanțelor de contencios administrativ de la domiciliul reclamantului.
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului s-a constatat că, într-adevăr, în ceea ce privește obligația de alocare a fondurilor necesare plății sumelor datorate în temeiul unor titluri executorii există o procedură specială în cadrul căruia nu se recunoaște unei persoane fizice angajat ca funcționar public în cadrul unei structuri locale posibilitatea de a solicita alocarea acestor fonduri, de altfel și prematură în condițiile în care nu există titluri executorii pe care să se fundamenteze cererea de alocare conform dispozițiilor OG nr.2/2002.
În speță, în situația în care DGFP M, în calitate de ordonator de credite, ar fi obligată să efectueze plata în baza unui titlu executoriu este și titularul obligației de a solicita Ministerului Finanțelor Publice să efectueze alocarea de fonduri necesare punerii în executare a hotărârii, situație în care, față de această instituție, acțiunea nu poate fi primită.
În ceea ce privește excepția privind lipsa de interes a reclamantului s-a reținut că interesul în promovarea unei acțiuni în justiție constă în folosul practic pe care-l poate justifica o parte în punerea în mișcare a acțiunii judiciare ceea ce în cauză nu poate fi negat.
Pe fond, s-a reținut că Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, act normativ care reglementează și salarizarea funcționarilor publici, a fost modificată și completată prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, introducând elemente noi în ceea ce privește salariul funcționarilor publici.
Astfel, art.29 din Legea nr.188/1999 inițială, devenit ulterior art.31, a fost modificat și completat în sensul că pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază; sporul de vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul gradului.
Până în prezent, aplicarea acestor prevederi normative exprese a fost suspendată succesiv, după cum urmează: pentru anul 2005, prin art.44 din nr.OUG92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005; pentru anul 2006, prin art.48 din nr.OG2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006.
S-a apreciat că în perioada suspendării nu curge termenul general de prescripție de trei ani prevăzut de Decretul 167/1958.
Instanța a apreciat că nu se impune sesizarea Curții Constituționale cu o eventuală excepție de neconstituționalitate a textelor de lege menționate, deoarece, potrivit art.29 alin.1 din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cenzurarea legalității acestei suspendări revine instanței de fond, iar nu Curții Constituționale, deoarece normele legale de suspendare nu mai sunt în vigoare, fiind abrogate la data sesizării instanței.
Pentru anii 2007 și 2008, această suspendare nu a mai fost menținută, însă nu au fost achitate cele două sporuri ale salariului funcționarului public, așa cum stipulează prevederile legale invocate.
Până la republicarea din anul 2007 Legii nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, când s-a dat textelor o nouă numerotare, suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare erau prevăzute la art.29 alin.1 lit.c) și d) din lege.
Relevant este faptul că, potrivit art.XIII din Legea nr.251/2006, prevederile art.29 alin.1 lit.c) și d) din Legea nr.188/1999 au reintrat în vigoare la data de 01.01.2007.
În acest sens se menționează: "Prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art.29, 56, 57, 58^1 și ale art. 60^1 alin.1, lit.b) din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la 1 ianuarie 2007."
Mai mult decât atât, prin dispozițiile art.37 alin.3 din nr.OG6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, care a fost menținută în vigoare și pentru anul 2008 prin nr.OG9/2008, se menționează expres: " funcționarilor publici nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări, cu excepția reținerilor din salariul efectuate în conformitate cu prevederile legale. Orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută."
În temeiul dispozițiilor art.117 din Legea nr.188/1999, prevederile acestui act normativ se completează cu prevederile Codului Muncii.
Suspendarea contravine și dispozițiilor art.18, art.38 și art.39 alin.1 lit.d din Legea nr.53/2003, care prevăd în mod imperativ faptul că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege, iar limitarea acestor drepturi este lovită de nulitate, fiindu-le garantat dreptul la egalitate de șanse și tratament, iar dreptului la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare îi corespunde obligația corelativă a angajatorului de a efectua plata.
Instanța a apreciat că normele de suspendare contravin prevederilor art.41 și art.53 din Constituție.
Astfel, dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare constituie un drept de remunerare a muncii, care face parte din conținutul complex al dreptului fundamental la muncă. Ca atare, acest drept nu poate fi restrâns în mod abuziv și contrar echitații impuse de o societate democratică, potrivit art.53 din Constituție.
Art.53 alin.1 din Constituția României stipulează expres care sunt cazurile în care pot fi restrânse drepturile și libertățile fundamentale ale omului - valori esențiale ocrotite prin legea fundamentală, și anume:
"Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav", situații care nu sunt aplicabile în cazul dedus judecății.
Potrivit art.1 din Protocolul Adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea drepturilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional."
Ca urmare a ratificării de către România prin Legea nr.30/1994, Convenția Europeană de Drepturilor Omului, se aplică ca și dreptul intern.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a creat în jurisprudența sa, o noțiune autonomă specifică sistemului convenției pe care a dezvoltat-o din noțiunea inițială a textului, conform căruia " orice persoană are dreptul la respectarea bunurilor sale".
În hotărârea Gasus Dosier contra Olandei, pronunțată la 23 februarie 1995, Curtea a explicat că noțiunea de bun reglementată de art.1 din Protocolul adițional, are o semnificație autonomă și în mod evident, nu se limitează numai la proprietatea unor bunuri corporale și alte drepturi și interese care constituie active, putând fi considerate proprietate și în consecință bunuri.
Astfel, jurisprudența CEDO, include în noțiunea de bun, orice valoare patrimonială văzută ca un ansamblu de interese care decurs din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut licit și efectiv să le dobândească.
Cum salariul funcționarilor publici cuprinde alături de alte elemente și suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, elemente cu conținut economic în sensul dispozițiilor menționate, acestea pot fi considerate bunuri de care au fost privați reclamanții, pe perioada suspendării aplicării legilor.
A avut loc astfel, o încălcare a art.1 din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului prin lipsirea reclamanților de un drept legitim pe care ar fi trebuit să îl dobândească efectiv.
Reclamantul a solicitat și actualizarea sumelor de primit în raport de inflație, cerere apreciată ca întemeiată cu motivarea că prin Codul Civil, adoptat într-o perioadă de stabilitate economică, s-a instituit principiul nominalismului monetar, care însă nu mai este actual pentru o economie în care rata inflației continuă să aibă un nivel ridicat.
Aplicarea principiul nominalismului monetar, consacrat de Codul Civil, ar face inaplicabile cel puțin alte două principii de drept, respectiv, cel al echității și îmbogățirii fără justa cauză.
În fond, prin aplicarea ratei inflației, se acordă aceeași valoare exprimată într-un număr mai mare de unități monetare.
Împotriva sentinței Tribunalului Mehedinți au declarat recurs reclamantul și pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în nume propriu și pentru
În motivele de recurs formulate de reclamant s-a arătat în esență, că sentința cuprinde motive contradictorii pricinii, conform art.304 pct.7 proc. civ. și anume lipsa procentului de 25% pentru fiecare supliment, care face imposibilă calcularea indicelui de inflație și actualizarea sumei.
S-a mai arătat că neacordarea drepturilor de natură salarială prev. de art.31 alin.1 lit. c și d din Legea nr.188/1999 se circumscrie și încălcării art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind procesul echitabil, în sensul consacrat prin jurisprudența CEDO.
În motivele de recurs formulate de pârâți s-a susținut, în principal, că hotărârea instanței de fond este lipsită de temei legal în cauză fiind incidente dispozițiile art.304 pct.9 proc. civ. întrucât dreptul de creanță invocat de reclamant nu există și nu constituie un bun în sensul art.1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a libertăților Fundamentale, însă în situația în care instanța constată că dreptul există, arată că reclamantul este obligat să facă dovada că este titularul unei creanțe certe, lichidă și exigibilă.
S-a arătat că nu există prevederi legale în vigoare prin care să se dispună cu privire la întinderea dreptului, procentul indicat de reclamant în cererea de chemare în judecată fiind stabilit în mod arbitrar.
Examinând recursul formulat de pârâți, Curtea îl găsește fondat, așa cum se va arăta în continuare:
Reclamantul are calitatea de funcționar public, fiind salarizat în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999 rep. prin Statutul funcționarilor publici, OUG 92/2004, OG 2/2006 și OG 6/2007 modificată prin OG 9/2008.
Dispozițiile art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. stabilesc în mod generic compunerea salariului la care este îndreptățit funcționarul public, arătând că acesta include salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În privința ultimelor două componente, prin art. 44 din OUG 92/2004 și art. 48 din OG 2/2006 s-a dispus suspendarea succesivă a acestora, suspendare ce a operat până la intrarea în vigoare a OG 6/2007 act normativ care nu a mai preluat dispozițiile legale anterioare ce privesc suspendarea suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
În acest context legal, se pune problema aplicării dispozițiilor art. 31 alin. 1 din 188/1999 rep. la calculul salariului cuvenit funcționarilor publici.
Astfel, se apreciază că Statutul funcționarilor publici reglementează în mod generic funcția publică, evoluția carierei funcționarilor publici, drepturile și îndatoririle acestora, context în care definește structura salariului cuvenit funcționarilor fără să stabilească, în concret, modalitatea de calcul a acestuia.
Faptul că, alin. 3 al art. 31 din 188/1999 stabilește că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilitatea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, determină instanța să aprecieze că, în concret, modalitatea de stabilire a salariului funcționarilor se realizează prin lege organică în raport de cadrul legal general stabilit de Statut.
Mai mult decât atât, Statutul nu prevede criterii concrete de determinare a drepturilor bănești solicitate, procentul de 25% indicat de reclamant în petitul cererii sale fiind arbitrar și fără susținere legală.
Aceste aspecte conduc la concluzia că Statutul funcționarilor publici, prin art. 31 alin. 1 stabilește cadrul general al salarizării funcționarilor publici, urmând ca determinarea concretă a drepturilor salariale să fie stabilită ulterior.
În atare situație, reclamantul este în imposibilitate de a realiza prin intermediul instanței o creanță al cărei cuantum nu este stabilit de lege pentru a putea fi determinat sau determinabil, iar recunoașterea vocației generale la acordarea drepturilor solicitate ar lipsi hotărârea judecătorească de scopul său final - punerea în executare, și pe de altă parte o eventuală cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituia României, conform căruia deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, începând cu data publicării acestora.
În acest sens, prin Decizia nr.820/3 iulie 2008 publicată în Of. 537/16.07.2008, Curtea Constituțională a arătat că dispozițiile art.1, 2 (alin.3 ) și art.27 alin.1 din OG 137/2000 R privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Nu poate fi reținută susținerea reclamantului din acțiune privind faptul că drepturile solicitate constituie "un bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța Europeană a decis în jurisprudența sa că atât timp cât acțiunile reclamanților se află "pendinte" pe rolul jurisdicțiilor interne, acestea nu făceau să se nască nici un drept de creanță, ci numai eventualitatea dobândirii unei asemenea creanțe. Astfel, s-a stabilit cu valoare de principiu că "o creanță nu poate fi considerată "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (decizia din 18 octombrie 2002, - și alții contra Spaniei).
Prin urmare, creanța invocată de reclamant nefiind constatată printr-o hotărâre irevocabilă, nu beneficiază de protecția art. 1 din Protocolul l la CEDO.
În același sens este și jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție ce asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești potrivit art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 (soluția de principiu pentru unificarea practicii adoptată la data de 6 aprilie 2009).
Astfel, deși jurisprudența Curții de Apel Craiova în această materie a fost contrară soluției adoptate în prezenta cauză, necesitatea schimbării acesteia s-a impus atât prin prisma dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Legea 304/2004 cât și a jurisprudenței CEDO, care în Hotărârea din 6 2007, pronunțată în cauza Beian împotriva României a statuat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței".
În raport de aspectele analizate, se apreciază că reclamantul nu a făcut dovada că drepturile solicitate constituie o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâților.
Recursul reclamantului va fi respins ca nefondat, pentru aceleași considerente.
Pentru considerentele expuse anterior, Curtea, în baza art. 312 alin.1, va respinge recursul reclamantului, va admite recursul pârâților,va modifica sentința și va respinge acțiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamantul PRIN SINDICATUL LIBER FINANȚE M împotriva sentinței nr. 1276 din 19 martie 2009, pronunțată de Tribunalul Mehedinți în dosarul nr-.
Admite recursul declarat de pârâții MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE ÎN NUME ȘI PENTRU DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE împotriva aceleiași sentințe.
Modifică sentința, respinge acțiunea.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 08 2009.
Președinte, - - - | Judecător, - - | Judecător, - |
Grefier, |
Red. jud. -
Tehn. 2ex/14 2009
Jud. fond
Președinte:Laura Mariana ChimoiuJudecători:Laura Mariana Chimoiu, Daniela Vijloi, Teodora
