Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 534/2009. Curtea de Apel Galati
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL GALAȚI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA NR.534
Ședința publică de la 21 Mai 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Vasile Susanu judecător
JUDECĂTOR 2: Mariana Trofimescu
JUDECĂTOR 3: Dorina Vasile
Grefier - - -
.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.
La ordine fiind soluționarea recursului declarat de pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI G, str.- 11, 2, împotriva sentinței nr.289/27.02.2009 pronunțată de Tribunalul Galați în dosarul nr-.
La apelul nominal au lipsit părțile.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, în sensul că recursul este motivat, timbrat și recurenta a solicitat judecarea în lipsă.
CURTEA
Asupra recursului de față;
Prin sentința nr. 289/2009 a Tribunalului Galați s-a admis parte acțiunea formulată de în contradictoriu cu pârâta Agenția Pentru Protecția Mediului G având ca obiect drepturi bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În consecință a fost obligată pârâta la plata acestor drepturi bănești pentru perioada 11.11.2005 - 27.02.2009 actualizat conform indicelui de inflație de la data nașterii dreptului până la data plății efective.
Instanța a apreciat că nu poate proceda la cuantificarea celor două sporuri, astfel cum a solicitat reclamanta prin acțiune.
Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că reclamanta este angajata pârâtei Agentia pentru Protectia Mediului G în calitate de funcționar public.
Potrivit dispozitiilor art. 31 din Legea nr. 188/1999, funcționarul public au dreptul, pe lângă salariul de baza si sporul de vechime in munca si la suplimentul postului precum si la suplimentul corespunzător treptei de salariale.
In calitate de funcționar public reclamanta are dreptul conform Legii nr. 188/1999 la sporurile susmentionate, iar dreptul ei tinde sa fie lipsit de conținut deoarece nu l-a primit pana in prezent.
Mai mult, este de principiu ca o norma legala o data reglementata trebuie sa producă efecte juridice, fiind împotriva rațiunii de a exista a legilor ca acestea sa aibă doar un conținut formal.
Deoarece norma legala de suspendare mai sus invocata, nu mai este în vigoare, fiind abrogata la data sesizării instanței, cenzurarea legalității acestor suspendări succesive revine potrivit art. 29 al. 1 din Legea nr. 47/1992, instanței de fond.
Astfel, instanța a apreciat că aceste norme legale de suspendare contravin prevederilor art. 41 și art. 53 din Constituție. Dreptul la prima de concediu, constituie un drept de remunerare a muncii, care face parte din conținutul complex al dreptului fundamental al dreptului la muncă. Ca atare, potrivit art. 53 din Constituție, acest drept nu poate fi restrâns în mod discriminatoriu și contrar echității impuse de o societate democratică.
Totodată, normele legale de suspendare contravin și art. 16 al. 1 din Constituție, (reclamanții fiind discriminați față de celelalte categorii de persoane încadrate în muncă) precum și art. 15 al. 2 din Constituție, deoarece aceste norme legale sunt retroactive, suspendând retroactiv un drept câștigat sub imperiul Legii nr. 188/1999.
Din moment ce dispozițiile legale prin care s-a suspendat acordarea sporurilor au caracter temporar, rezultă că suspendarea dreptului la acestea nu se poate transforma într-o măsură cu caracter permanent, pentru că aceasta ar însemna însăși înlăturarea acestui drept.
Împotriva acestei sentințe în termen legal a declarat recurs pârâta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivare recurenta a arătat că prima instanță a pronunțat soluția cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor nr.OUG92/2004, nr.OG2/2006 și nr.OG6/2007 pentru următoarele considerente:
Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare și funcționarilor publici.
Din cele prezentat rezultă cu claritate, voința legiuitorului de a acorda aceste sporuri, însă numai după adoptarea unei legi unitare de salarizare a funcționarilor publici, indiferent de autoritatea și instituția în care își desfășoară activitatea funcționarul public și fără a crea inechități, ori dă favorizeze o anumită categorie de funcționari publici.
Această lege nu a fost adoptată până în prezent și ca atare nu a fost creat cadrul legislativ unitar pentru salarizarea după aceleași criterii pentru întregul corp al funcționarilor publici, motiv pentru care cererea de acordare a suplimentului postului și al treptei de salarizare, ales de altfel aleatoriu de funcționarul public din cadrul agenției noastre, este netemeinic și nelegal.
Mai mult, drepturile de natură salarială a funcționarilor publici au fost reglementate începând cu anul 2005 prin OUG nr.92/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, partea 1 nr.1091 din 23 noiembrie 2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.76/2005, care ulterior au fost reglementate prin mai multe acte normative.
De asemenea, în această perioadă (2005 și până în prezent) au fost adoptate o serie de ordonanțe de guvern referitoare la creșterile salariale pentru funcționarii publici din diverse domenii de activitate (OG 2/2006, OG 6/2007, OG 9/2008 și altele).
În conformitate cu art.1 alin.2 din OUG nr.92/2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.76/2005, adoptarea sistemului de salarizare al funcționarilor publici a avut în vedere crearea premiselor pentru implementarea din anul 2006 a sistemului unitar de salarizare a funcționarilor publici, crearea unei ierarhizări a sistemului de salarizare pe categorii, clase, grade profesionale și salarizarea în raport cu activitatea depusă, cu importanța și complexitatea atribuțiilor și responsabilităților prevăzute în fișa postului.
Sistemul de salarizare cuprindea salariile de bază, sporurile, premiile și stimulentele și alte drepturi.
de bază au fost stabilite în funcție de nivelul studiilor necesare exercitării funcției publice și în raport cu categoria și, după caz, cu gradul profesional al funcției publice precum și în raport cu nivelul la care se presta activitatea respectivă, la nivel central sau local, pentru fiecare grad profesional al funcției publice de execuție existând trei trepte de salarizare.
De asemenea, funcționarii publici au beneficiar de: indemnizații de conducere, salarii de merit, spor de vechime în muncă, spor pentru activitatea desfășurată în timpul nopții, spor pentru orele prestate peste durata normală a timpul de lucru, spor pentru titlu științific de doctor, dacă își desfășurau activitatea în domeniul pentru care aveau titlul științific respectiv, premii lunare, trimestriale și anuale, stimulente, un concediu de odihnă plătit în raport cu vechimea în muncă, concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, concedii de studii, indemnizații de delegare, detașare și instalare etc.
Aceste dispoziții au fost preluate de art.42 din nr.OG2/2006, OG nr.6/2007, OG nr.9/2008, ordonanțe aprobate cu modificări și completări prin Legea nr.417,232 etc.
Începând cu anul 2006, funcționarii publici au beneficiat în plus față de drepturile salariale de sporuri pentru condiții vătămătoare și sporuri pentru condiții periculoase de muncă.
Drepturile salariale ale funcționarilor publici au fost corect și temeinic fundamentate și în conformitate cu Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, la care prin voința legiuitorului s-au adăugat sporurile menționate mai sus, peste prevederile art.31 din legea respectivă.
Sporul invocat de funcționarii publici în cuantum de 25% nu este prevăzut legal a fost ales aleatoriu, iar legiuitorul prin sporurile și creșterile salariale a acoperit atât sporul pentru suplimentul postului cât și al treptei de salarizare.
Mai mult, pentru probarea acțiunii lor, reclamanta a anexat la dosar o adresă către G prin care, a negociat în problema salarizării îndeplinind așa zisa procedură prealabilă, necesară pentru formularea unei asemenea acțiuni.
Actele normative privind salarizarea funcționarilor publici stipulează clar că gestiunea, responsabilitatea, soluționarea contestațiilor revin ordonatorilor principali de credite sau în ultimul rând celor secundari și nu G, care potrivit HG nr.459/2005, are calitatea de ordonator terțiar de credite.
Potrivit art.14 din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, (1) - Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale.
(2) Nici o cheltuială din fondurile publice nu poate fi angajată, plătită, dacă nu este aprobată potrivit legii și nu are prevederi bugetare.
În temeiul art.20 din Legea nr.500/2002, al.4, conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite ( Ministerul Mediului) sunt ordonatori secundari (Agenția Națională pentru Protecția Mediului) sau terțiari ( G).
În baza art.21 alin.3 din Legea nr.500/2002, ordonatorii terțiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituțiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor bugetare aprobate și în condițiile stabilite prin dispoziții legale.
Așa fiind, procedura prealabilă nu a fost îndeplinită întrucât negocierea trebuia realizată cu ordonatorul principal (Ministerul Mediului) și cel secundar (Agenția Națională pentru Protecția Mediului) și nu cu Agenția pentru Protecția Mediului, care trebuie să se limiteze doar la creditele acordate iar cheltuielile sale sunt stricte - plata salariilor stabilite potrivit cap.I din prezenta, cheltuieli materiale etc.
Examinând sentința pronunțată prin prisma motivelor invocate, dar și din oficiu, sub toate aspectele conform art.3041Cod proc.civilă, Curtea constată că prima instanță a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale în materie și o integrală apreciere a materialului probator administrat în cauză, pronunțând o sentință legală și temeinică, a cărei reformare nu se impune.
Suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, sunt prevăzute de art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, potrivit căruia: pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: - salariul de bază; sporul de vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Până la republicarea din anul 2007 a Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, când s-a dat textelor o nouă numerotare, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare erau prevăzute la art.29 alin.1 lit.c) și d) din Legea nr.188/1999.
Drepturile care fac obiectul prezentei acțiuni au luat naștere prin intrarea în vigoare a Legii nr.161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnitarilor publici, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției ( 21 aprilie 2003). Acest act normativ a modificat vechiul art.29 din Legea nr.188/1999 în sensul că prevede, la art.XIII, pct.21, dreptul funcționarilor publici la "suplimentul postului" și " suplimentul gradului".
"Suplimentul gradului" a devenit ulterior, prin art.1 pct.30 din Legea nr.251/2006 "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
La 23 noiembrie 2004, prin intrarea în vigoare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale ale funcționarilor publici, prevederile art.29 care prevedea dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare( al "gradului") au fost suspendate, conform art.44.
Ulterior, conform art.XIII din Legea nr.251/2006 care modifică și completează Legea nr.188/1999, prevederile art.29(inclusiv alin.1 lit.c) și d) care se referă la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare din Legea nr.188/1999 au reintrat în vigoare la data de 01.01.2007: "Prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art.29, 56, 57, 58, 1 și ale art.60/1 alin.1 lit.b din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la data de 01.01.2007".
Ca urmare, la data prezentei acțiuni, conform Legii nr.188/1999, atât înainte de modificarea ei prin Legea nr.251/2006, cât și după republicare ( Partea I nr.365 din 29 mai 2007), reclamanta este îndreptățită la aceste sporuri fără nici o condiționare.
Drepturile de natură salarială care fac obiectul prezentei cauze sunt prevăzute de lege, însă aplicarea prevederilor respective a fost suspendată temporar, într-o perioadă anterioară.
Această suspendare nu presupune pierderea dreptului însuși, ceea ce ar echivala cu o abrogare a prevederilor legale, ci doar o cauză care împiedică, temporar, exercițiul dreptului.
În acest sens a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în Decizia nr.XII din 5 februarie 2007 într-un recurs în interesul legii privind plata primelor de concediu: " Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat".
Ca urmare se impune a distinge următoarele perioade în legătură cu aplicarea prevederilor legale care ne conferă dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare:
- de la 21 aprilie 2003 ( data nașterii dreptului prin intrarea în vigoare a Legii nr.161/2003) la 23 noiembrie 2004 ( data intrării în vigoare a nr.OUG92/2004) - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
- de la 23 noiembrie 2004 la 1 ianuarie 2007 - drepturile salariaților de a primi sumele respective au fost suspendate, conform art.44 din nr.OUG 92/2004;
- de la 1 ianuarie 2007 până în prezent - legea prevede drepturile salariaților și obligația corelativă a instituției de a plăti suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare prin reintrarea în vigoare a art.29 din Legea nr.188/1999, conform art. XIII din Legea nr.251/2006.
Prescripția extinctivă a dreptului material la acțiune nu a curs întrucât exercițiul dreptului a fost suspendat printr-o normă legală expresă ( art.44 din nr.OUG92/2004) până la încetarea acestei suspendări conform art.XIII din Legea nr. 251/2006.
În acest sens sunt dispozițiile art.7 din Decretul nr.167/1958 privitor la prescripția extinctivă care prevede: " Prescripția începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune de a cere executarea silită". 3 al articolului stipulează: " Dacă dreptul este sub condiție suspensivă sau cu termen suspensiv, prescripția începe să curgă de la data când s-a împlinit condiția sau a expirat termenul".
Pe de altă parte, prescripția extinctivă sancționează starea de pasivitate a titularului dreptului. Însă, starea de pasivitate a reclamantei nu s-a datorat unor aptitudini personale pur subiective, ci a fost generată de acte, fapte și împrejurări mai presus de voința sa, respectiv de apariția unor acte normative. În această ordine de idei, apreciază că sunt incidente în cauză disp.art.13 lit.a) din Decretul nr.167/1958 coroborat cu art.15 din același act normativ privind suspendarea cursului prescripției, o aplicație principiului " contra non valentem agree non currit praescriptio".
Trebuie arătat și faptul că norma legală de suspendare ( art.44 din nr.OUG53 din Constituția României prevede că: (1) Exercițiul unor drepturi sau unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unor calamități naturale, ale unui dezastru, ori ale unui sinistru deosebit de grav (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății".
Astfel, drepturile de natură salarială reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost restrânse în mod abuziv, fără justificare și contrar principiilor specifice unor societăți democratice, așa cum au fost statuate la art.53 din Constituție.
Dispozițiile art.38 din Legea nr.53/2000 - Codul Muncii ( lege organică) prevăd în mod imperativ că salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege, iar limitarea acestor drepturi este lovită prin nulitate.
Astfel, se poate aprecia ca un drept derivând dintr-un raport juridic de muncă ( în sensul său larg), odată câștigat, nu mai poate fi anulat.
Cele două categorii de sporuri au fost introduse de legiuitor prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru a compensa gravele incompatibilități la care a fost supus prin această lege funcționarul public.
Instituirea celor două tipuri de sporuri salariale are menirea de a asigura funcționarului public venituri suficiente din activitatea pe care o desfășoară în funcție publică respectiv și să compenseze restrângerea libertății de a presta anumite activități (comerciale sau în baza altor contracte de muncă și colaborări - art.94 din Legea nr.161/2003).
Rațiunea legiuitorului a fost aceea de a asigura venituri suficiente funcționarului public, căruia îi este interzisă prestarea altor activități aducătoare de venit, cât și aceea de a asigura funcționarea eficientă a instituțiilor publice prin intermediul unor funcționari fideli și dedicați serviciului public.
Astfel, în contextul severelor incompatibilități prevăzute de lege acordarea drepturilor reclamate în prezenta cauză nu este numai în interesul particular al funcționarilor publici ci are în vedere și un interes de ordin general vizând funcționarea eficientă a instituțiilor statului cu personal de o bună calitate profesională și umană.
Legiuitorul a adoptat legea iar cei cărora li se adresează sunt obligați să o aplice. Prin prezenta acțiune se solicită instanței să dea eficiență acestei reguli elementare într-un stat de drept, obligând pârâții să se conformeze.
Este inadmisibil ca un drept instituit în mod necondiționat de lege să nu fie recunoscut și aplicat de cei cărora li se adresează norma legală. Este contrar noțiunii de "stat de drept" consacrată în Constituția României (art.1 alin.3), ca o lege să aibă un caracter pur formal. Legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei pentru a deveni efectivă, și nu în sensul neaplicării ei pe motivul că nu prevede, că nu este suficient de clară sau de îndestulătoare, principiu ce se regăsește și în art.3 din Codul civil.
Față de cele expuse, Curtea constată că sunt nefondate susținerile recurentei în sensul că, prin sporurile și creșterile salariale a acoperit atât sporul pentru suplimentul postului cât și al treptei de salarizare.
De asemenea, sunt nefondate susținerile privind neîndeplinirea procedurii prealabile, reclamanta având raporturi juridice d emuncă directe cu pârâta, și nu cu celelalte instituții indicate de aceasta.
Față de cele expuse și constatând că nu există alte motive de nelegalitate sau netemeinicie a sentinței instanței, de natură a fi luate în discuție și din oficiu, în temeiul art.312 Cod proc.civilă, Curtea va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MNOTIVE
ÎN MAJORITATE DE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
RESPINGE ca nefondat recursul declarat de pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI G, str.- 11, 2, împotriva sentinței nr.289/27.02.2009 pronunțată de Tribunalul Galați în dosarul nr-.
I revocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 21 Mai 2009.
Președinte, | Judecător, |
Grefier, - - |
Red.DV/26.06.2009
Tehno ZE/26.06.2009
ex.2
Fond:
OPINIE SEPARATĂ,
În dezacord cu opinia membrilor completului de judecată, apreciem că soluția corectă în cauză era aceea de admitere a recursului, modificare a sentinței instanței de fond și în rejudecare, prin reaprecierea dispozițiilor legale aplicabile cauzei de față, se impunea respingerea acțiunii reclamanților.
Actele normative la care se referă reclamanții nu prevăd și baza legală pentru calcularea și acordarea suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare.
Pentru a fi posibilă cuantificarea acestor suplimente de salarizare ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea Legii nr.188/1999, atribuție ce revine însă legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din legea menționată.
Sub acest aspect practica Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul inadminisibilății în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004 cererea de chemare în judecată, prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special.
Modalitatea de calculare nefiind reglementată, acordarea acestor drepturi presupune pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume imposibil de calculat, iar din punct de vedere, eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008 în care s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competență să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, astfel că nu au competența de a se substitui legiuitorului sau executivului în privința acordării unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
JUDECĂTOR,
Președinte:Vasile SusanuJudecători:Vasile Susanu, Mariana Trofimescu, Dorina Vasile
