Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 737/2008. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
SECȚIA COMERCIALĂ, contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIA Nr. 737
Ședința publică de la 30 octombrie 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Morina Napa
JUDECĂTOR 2: Vera Stănișor
JUDECĂTOR 3: Mona Gabriela
Grefier -
La ordine a venit în pronunțare recursul contencios administrativ promovat de recurentul - reclamantSindicatul Liber al Salariaților din Primăria municipiului P și din Serviciile Publiceaflate în subordineaConsiliului Local Pîmpotriva sentinței civile nr. 154/CA din 20 iunie 2008 pronunțată de Tribunalul Neamț în dosarul nr-.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 23 octombrie 2008, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată.
INSTANȚA
- Deliberând -
Asupra recursului în materia contenciosului administrativ de față constată următoarele:
Prinacțiuneaînregistrată la Tribunalul Neamț sub nr. 134/103/25.01.2008 Sindicatul liber al salariaților din Primăria municipiului P N și din Serviciile publice aflate în subordinea Consiliului Local P N, în numele și pentru reclamanții funcționari publici ai acestui sindicat, au solicitat obligarea pârâtului Consiliul Local al municipiului P N și a pârâtului Primarul municipiului P N la alocarea, calcularea și plata drepturilor bănești reprezentând "îndemnizația de dispozitiv în cuantum de 25% din salariul de bază retroactiv, începând cu data de 25.01.2005 și în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu și în funcție de perioada efectiv lucrată pentru fiecare dintre reclamanți. Sa solicitat ca sumele să fie reactualizate în funcție de coeficienții ratei de inflație de la data scadenței fiecărei indemnizații și până la efectuarea plății efective. De asemenea, s-a solicitat obligarea pârâtului Primarul municipiului P N să dispună serviciului competent consemnarea în carnetele de muncă ale funcționarilor publici și personalului contractual a "îndemnizației de dispozitiv" retroactiv, începând cu data de 24.01.2005 și în continuare pentru beneficiarii acestui drept salarial.
Pârâtul Consiliul Local al municipiului PNa depus întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive.
Prin încheierea pronunțată la data de 19.06.2008 Tribunalul Neamța admis excepția de necompetență materială a cererii formulată de Sindicatul liber al Salariaților din Primăria municipiului P N și din serviciile publice aflate în subordinea Consiliului local P N, în numele reclamanților având calitate de personal contractual în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al municipiului P N și Primarul municipiului P N; a disjuns această cerere și a scoaterea acesteia de pe rolul secției comerciale și de contencios administrativ a Tribunalului neamț și trimiterea acesteia spre competentă soluționare secției civile - litigii de muncă a aceleiași instanțe, formându-se un nou dosar.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut că salariații - personal contractual nu atrag competența de soluționare a cauzei formulate de ei în favoarea secției de contencios administrativ, ci în favoarea secției civile - litigii de muncă se impune disjungerea și soluționarea separată a cauzei funcționarilor publici de cauza personalului contractual.
Prinsentința civilă nr. 154/CA din 20.06.2008Tribunalul Neamța admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul local al municipiului P N, dispunând scoaterea acestuia din cauză și a respins acțiunea.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut următoarele:
Reclamanții au calitatea de funcționari publici în aparatul administrativ al Primarului sau în serviciile publice din subordinea Consiliului Local.
Excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului local este întemeiată. Funcționarii publici din cauză se află în raporturi de serviciu fie cu instituția primarului, fie cu instituțiile publice subordonate Consiliului Local. Atâta timp cât o parte din funcționarii publici au raporturi de serviciu cu Instituția Primarului, aceștia neavând raporturi de serviciu cu Consiliul Local, această autoritate publică nu are calitate procesuală pasivă. Pentru cealaltă parte din funcționari aflată în raporturi de serviciu cu instituțiile publice subordonate Consiliului Local, instituțiile publice subordonate au personalitate juridică, patrimonii și bugete proprii, Consiliul Local neavând altă calitate decât cea de acționar, astfel încât nici pentru aceștia pârâtul nu are calitate procesuală pasivă.
Singurul pârât cu calitate procesuală pasivă este primarul în calitate de ordonator de credite pentru Consiliul Local și instituțiile subordonate acestuia.
Pe fondul cauzei, acțiunea se dovedește neîntemeiată.
Ordinul Ministrului Administrației și Internelor cu nr. 496 din 28.07.2003 invocat de reclamanți nu este un act normativ, ci constituie un act administrativ ale cărui efecte administrative se limitează în cadrul Ministerului Administrației și Internelor și se adresează exclusiv personalului acestui minister.
Legea nr. 138/1999 nu este aplicabilă altor categorii de personal decât personalului militar și civil din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției.
Prin personal civil, atât la data promulgării Legii nr.138/1999, cât și în prezent se înțelege personal contractual și funcționari publici (de regulă) ai unităților militare.
Deși polițiștii nu mai au statut de militari, au păstrat dreptul la îndemnizația de dispozitiv, acesta fiind pentru aceștia un drept câștigat. Aceeași situație este valabilă și pentru ceilalți funcționari publici ai.
Deși reclamanții desfășoară activități profesionale în colaborare directă cu funcționari publici ai Ministerului Internelor și Reformei Administrative, drepturile salariale ale acestora diferă fără ca aceasta să constituie discriminare în accepțiunea nr.OG 137/2000. În acest sens, deși lucrează în condiții aparent egale, raporturile de serviciu sunt stabilite cu autorități publice diferite. Implicit obligațiile profesionale sunt diferite. Statutul socio-profesional, cariera profesională, îndatoririle de serviciu nu sunt echivalente.
Beneficiari ai "indemnizației de dispozitiv" sunt de regulă militari și personalul civil în raporturi de serviciu cu unități militare. Nu pot fi echivalate obligațiile, îndatoririle și privațiunile specifice acestei categorii cu cele ce decurg din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici. Regimul sancționator, disciplinar sau penal al beneficiarilor "indemnizației de dispozitiv" este unul mult mai sever decât cel al persoanelor care nu sunt prevăzute în calitate de beneficiari ai acestui drept salarial. Obligațiile de serviciu ale celor ce fac parte din unități militare nu se limitează la programul de lucru de 8 ore, aceștia putând fi chemați oricând să se prezinte la unitate. Pentru funcționarii reclamanți prezența în afara programului le conferă dreptul la sporuri suplimentare iar această prezență este facultativă.
În afara muncii pe care reclamanții o consideră egală cu cea desfășurată de funcționarii nu pot fi ignorate regimul juridic diferit aplicabil celor două categorii, regim diferit și sub aspectul obligațiilor diferite avute cu autorități publice diferite cât și cu privire la regimul sancționator diferit aplicabil.
Simplul fapt al colaborării directe în îndeplinirea sarcinilor de serviciu nu echivalează cu necesitatea acordării de drepturi egale, motive pentru care acțiunea va fi respinsă ca neîntemeiată.
În termen legal împotriva hotărârii tribunalului reclamantul Sindicatul liber al salariaților din Primăria municipiului P N și din Serviciile publice aflate în subordinea Consiliului Local PNa formulat prezentulrecursîn motivarea căruia a arătat următoarele:
Acțiunea a avut ca scop eliminarea deosebirilor existente la nivel de salarizare în serviciile administrației locale după apariția Ordinului MAI nr. 496/2003 prin care angajaților acestui minister li s-a acordat un spor de dispozitiv. Această deosebire îmbracă forma unei discriminări a cărei înlăturare a fost solicitată prin acțiune. Acțiunea s-a întemeiat atât pe dispozițiile legislației naționale, cât și pe normele dreptului comunitar prin care se interzice orice formă de discriminare.
Ordinul MI nr. 275/2002 a fost modificat și completat prin Ordinul MAI nr. 496/2003, în cauză relevanță juridică având punctele 9.2 și 31.1. Conform acestui ordin trebuie să beneficieze de indemnizația de dispozitiv de 25% calculată la salariul de bază nu numai personalul din prefecturi, ci și personalul din aparatul propriu al consiliilor locale. O altă interpretare ar fi contrară prevederilor din Constituția României, dar și Convenției Europeană a Drepturilor Omului și Cartei Europene a Autonomiei Locale.
Acordarea indemnizației de dispozitiv numai personalului prefecturilor ar conduce la o gravă diferențiere între această categorie de personal și cea din consiliile locale, diferențiere care reprezintă o situație de discriminare interzisă prin art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, art. 1 din Legea nr. 13/2008, art. 16 din Constituția României, art. 1 alin. 2 lit. i) și alin. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000.
Ori, nu există nicio diferență între munca depusă de persoana din administrația publică și care nu este angajata a MAI și cea care are această calitate, iar timpul lucrat este același.
Dreptul comunitar introduse posibilitatea și chiar obligația pentru judecătorul național de a asigura efectul deplin al normelor comunitare, lăsând neaplicată orice dispoziție contrară din legislația națională. Cu atât mai mult, instanța trebuia să sancționeze un act discriminatoriu - fie la și legislativ - în măsura în care norma internă enunță expres interzicerea discriminării.
Nu pot fi reținute argumentele instanței de fond potrivit referitoare la regimurile juridice diferite sub aspect socio-profesional al celor două categorii de personal. Normele la care s-a făcut refere (de către recurenți) nu au în vedere aceste aspecte, ci se referă la faptul că aceeași muncă trebuie remunerată la fel, iar remunerația are în vedere inclusiv sporurile care se acordă.
Alte instanțe au pronunțat soluții în sens contrar celei recurate. deși, în sistemul nostru juridic, practica nu creează drept, trebuie avută în vedere poziția CEDO exprimată în mai multe decizii, iar neacordarea sporului de dispozitiv reclamanților constituie un tratament inegal în raport de persoanele care au avut câștig de cauză în alte litigii. în situația în care hotărârea recurată ar fi menținută s-ar încălca art. 1 din Primul Protocol Adițional combinat cu art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (cauza Aurel împotriva României).
Recursul este nefondat.
Indemnizația de dispozitiv este una dintre componentele soldei lunare reglementată de art. 3 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții. Potrivit textului cadrele militare în activitate și militarii angajați pe bază de contract au dreptul la o soldă lunară, compusă din: solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă, gradații șiindemnizația de dispozitiv. Totodată, această indemnizație este prevăzută și de art. 13 din aceeași lege; potrivit acestui articol, cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili beneficiază de oindemnizație de dispozitiv lunară de 25%din solda de funcție, solda de grad, solda de merit, indemnizația de comandă și gradații, respectiv din salariul de bază.
Personalul civil din ministerele și instituțiile centrale prevăzute la art. 1 (Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției) beneficiază, potrivit art. 47 din Legea nr. 138/1999, de drepturile salariale reglementate în legislația aplicabilă în sectorul bugetar și de unele drepturi salariale prevăzute de Legea nr. 138/1999.
În executarea și pentru aplicarea (între altele) a prevederilor acestei legi, ministrul de interne a emis Ordinul nr. 275/2002. Astfel, prin art. 1 al ordinului au fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor legii cu privire la salarizarea personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții, norme prevăzute în anexa nr. 1, conform art. 64 din Legea nr. 138/1999; potrivit art. 64 ministerele și instituțiile prevăzute la art. 1 - respectiv, Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției -, în aplicarea legii, emit norme metodologice în termen de 30 de zile de la publicarea legii în Monitorul Oficial al României.
În ceea ce privește aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 normele prevăd, la pct. 9.1, că de indemnizația de dispozitiv beneficiază și studenții care au obținut gradul de sublocotenent după absolvirea anului IV la Academia de Poliție, " sau alte instituții militare de învățământ superior.
Ordinul nr. 275/2002 a fost modificat și completat prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 496/2003. În ceea ce privește art. 13 din Legea nr. 138/1999, în norme a fost introdus, după pct. 9.1, pct. 9.2 potrivit căruia indemnizația de dispozitiv se acordă și personalului civil care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice. Pct. 31.1 din norme - dat în aplicarea art. 47 din Legea nr. 138/1999 - definește personalul civil, în sensul prevederilor ordinului, ca fiindfuncționarii publici și personalul contractual din Ministerul Administrației și Internelor(alin. 1); la alin. 2 se prevede că personalul civil din acest din urmă minister beneficiază de drepturile stabilite de Legea nr. 138/1999, cu excepția celui din domeniul administrației publice care beneficiază doar de dreptul prevăzut de art. 13 din lege, precum și de celelalte drepturi prevăzute în reglementările în vigoare aplicabile salariaților omologi din sectorul bugetar.
Dacă s-ar avea în vedere doar prevederile normelor metodologice date în aplicarea art. 13 din Legea nr. 138/1999 ar rezulta că normele adaugă la dispozițiile legii, în sensul că indemnizația de dispozitiv se acordă - pe lângă categoriile prevăzute de lege: cadrele militare în activitate, militarii angajați pe bază de contract și salariații civili - și altor două categorii: studenții care au obținut gradul de sublocotenent după absolvirea anului IV la Academia de Poliție, " sau alte instituții militare de învățământ superior, respectiv personalului civil care își desfășoară activitatea în domeniul administrației publice. O astfel de concluzie nu ar putea fi reținută întrucât nu pot căpăta eficiență juridică prevederi ale unor norme date în aplicarea unei legi, care adaugă prevederilor legii. Pe de altă parte, autoritatea emitentă nu putea edicta norme care să privească personalul altor autorități întrucât s-ar fi încălcat dispozițiile art. 4 alin. 3, art. 75 și art. 76 din Legea nr. 24/2000; potrivit acestor texte actele normative date în executarea legilor se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă (art. 4 alin. 3), iar ordinele cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului (art. 75), fiind necesar a se limita strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora (art. 76).
Însă, dispozițiile din normele metodologice date în aplicarea art. 13, astfel cum a fost modificate prin Ordinul nr. 496/2003, trebuie interpretate ținându-se seama de definiția conținută de pct. 31.1. alin. 1, personalul civil la care se referă normele fiind doar funcționarii publici și personalul contractual din Ministerul Administrației și Internelor. O asemenea definiție poate fi folosită doar în interpretarea Legii nr. 138/1999 și a normelor sale de aplicare, neputând fi extinsă la alte categorii de personal civil, indiferent că este vorba de funcționari publici ori de personal contractual. Atunci când cel care edictează o normă juridică recurge la definirea unor termeni o face pentru a le conferi un înțeles diferit de cel comun și, prin urmare, definițiile nu pot fi extinse de la actul normativ care le conține la altul, în afara cazului în care legea permite acest lucru. Ori, Legea nr. 138/1999, prin art. 64, nu conține o astfel de îngăduire. În context trebuie reținută sfera persoanelor care intră în categoria personalului civil prevăzută de art. 47 din Legea nr. 138/1999.
Așadar, rezultă cu claritate că indemnizația de dispozitiv se acordă doar cadrelor militare în activitate, militarilor angajați pe bază de contract și salariaților civili din ministerele și instituțiile centrale prevăzute la art. 1 din Legea nr. 138/1999 (Ministerului Apărării Naționale, Ministerului d e Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției), pct. 31.1. din normele modificate prin Ordinul nr. 496/2003 referind-se expres la personalul civil din cadrul Ministerului Administrației și Internelor.
Scopul declarat al reclamanților la formularea acțiunii - acela de a elimina deosebirile existente cu privire la salarizarea personalului din serviciile administrației publice locale - nu poate fi atins pe cale judiciară, căci judecătorului nu îi este permis să extindă, peste ceea ce legea îi îngăduie, dispoziții dintr-o lege specială aplicabile anumitor subiecte de drept, considerându-le aplicabile și altor subiecte de drept care se consideră discriminate. O asemenea conduită a judecătorului ar fi contrară principiului constituțional al separației puterilor în stat (art. 1) și dispozițiilor art. 61 din Constituție potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare.
Art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (invocat de recurenți) se referă la interzicerea discriminării în exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de convenție. Ori, astfel cum s-a reținut anterior, salarizarea diferitelor categorii de personal este atributul exclusiv al legiuitorului național și nu face obiectul convenției. Pe de altă parte, discriminarea se constată în raport de anumite criterii - definite atât de art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 1 din Protocolul nr. 12 la convenție, cât și prin art. 2 alin. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 137/1999 - criterii a căror incidență în cauză nu poate fi reținută. Nu se poate vorbi de discriminare în materia salarizării decât în măsura în care se constată existența unor condiții de egalitate, astfel cu se prevede expres prin art. 2 alin. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 137/1999; ori, în cauză, astfel cum a reținut în mod corect tribunalul, asemenea de condiții de egalitate nu subzistă dat fiind statutul socio-profesional, cariera profesională, îndatoririle de serviciu și răspunderile diferite. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea Marckx împotriva Belgiei din 13 iunie 1979; s-a considerat că o distincție este discriminatorie dacă "este lipsită de justificare obiectivă și rezonabilă", adică dacă nu există un "raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit".
Deși recurenții au făcut apel la dreptul comunitar se constată că dispozițiile acestuia au fost invocate generic, fără a se arăta, în concret, care anume dispoziții comunitare au fost încălcate. Este adevărat că prin art. 141 al Tratatului de Instituire a Comunității Europene se interzice orice formă de discriminare. Însă, textul reglementează expres obligația fiecărui stat membru de a aplica principiul egalității de remunerarepentru aceeași muncă sau pentru muncă de aceeași valoare. Jurisprudența Curții Europene de Justiție, în cazul unor locuri de muncă în domenii în care competența statelor membre este mai mare nu a acceptat ușor existența discriminării (cauza 222/84, Johnston of the ).
Sunt inaplicabile prevederile Tratatului d l Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de instituire a Comunității Europene, semnat la la 13 decembrie 2007. Aceasta întrucât ratificarea de către România a prevederilor Tratatului d l Lisabona - prin Legea nr. 13/2008 - este o condiție necesară, dar nu și suficientă, pentru ca acest act comunitar să intre în vigoare. Sub acest aspect relevante sunt dispozițiile art. 6 din Tratat potrivit cărora acesta se ratifică de către . Părți Contractante, în conformitate cu normele lor constituționale (alin. 1); potrivit alin. 2, tratatul intră în vigoare la 1 ianuarie 2009 cu condiția ca toate instrumentele de ratificare să fi fost depuse sau în prima zi a lunii care urmează depunerii instrumentului de ratificare de către statul semnatar care îndeplinește ultimul această formalitate.
În ceea ce privește hotărârile judecătorești prin care problema acordării indemnizației de dispozitiv a fost soluționată în mod diferit de instanțele de fond este de constatat, pe de o parte, că practica instanțelor naționale nu constituie izvor de drept în sistemul judiciar român. Pe de altă parte, în cauza Beian contra România, în ceea ce privește încălcarea art. 14 din Convenție referitor, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu a reținut ca relevantă existența unorsimple divergențe de jurisprudență, care sunt consecința inerentă oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond, României imputându-i-seneîndeplinirea de către Înalta Curte de Casație a rolului său de regulator al acestor conflicte.
Față de cele ce preced, curtea de apel constată că nu există motive de casare ori de modificare a hotărârii recurate urmând ca, în temeiul art. 312 alin. 1 din Codul d e procedură civilă, să respingă recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul contencios administrativ promovat de recurentul - reclamantSindicatul Liber al Salariaților din Primăria municipiului P și din Serviciile Publiceaflate în subordinea Consiliului Local P împotriva sentinței civile nr. 154/CA din 20 iunie 2008 pronunțată de Tribunalul Neamț în dosarul nr- în contradictoriu cu intimatul - pârâtPRIMARUL MUNICIPIULUI P
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 30 octombrie 2008.
Președinte, - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, |
Red.
Red.
2 ex. 25 nov. 2008
Președinte:Morina NapaJudecători:Morina Napa, Vera Stănișor, Mona Gabriela
