Suspendare executare act administrativ fiscal. Sentința 179/2009. Curtea de Apel Brasov

Comentarii

0

Dosar nr-

ROMÂNIA

CURTEA DE APEL BRAȘOV

SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

SENTINȚA Nr. 179/

Ședința publică de la 21 2009

Completul compus din:

PREȘEDINTE: Lorența Butnaru

Grefier - -

Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra acțiunii formulată de reclamantul Patronatul Farmaceutic din Județul în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Casa Națională a Asigurărilor de Sănătate B și Ministerul Sănătății având ca obiect "suspendarea executării actului administrativ".

La apelul nominal făcut în ședința publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.

Procedura legal îndeplinită.

Dezbaterile în cauza de față, au avut loc în ședința publică din data de 16 2009, când părțile au pus concluzii în sensul celor menționate în încheierea de ședință din acea zi, ce face parte integrantă din prezenta decizie, iar instanța pentru a da posibilitatea părților să depună concluzii scrise, a amânat pronunțarea la data de 18 2009, apoi având nevoie de timp pentru a delibera a amânat pronunțarea la data de 21 2009.

CURTEA,

Constată că la data de 20.11.2009 s-a înregistrat pe rolul Curții de APEL BRAȘOV -Secția contencios administrativ și fiscal, sub nr -, cererea formulată de reclamantul "Patronatul Farmaceutic din Județul B" în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății, prin care a solicitat suspendarea executării actelor administrative Hotărârea Guvernului nr 1088/2009 privind modificarea și completarea Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, publicată în nr 669/7.10.2009 și Ordinul nr 905/1331/16.10.2009 privind modificarea Ordinului ministrului sănătății și președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr - pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, publicată în nr 748/3.11.2009.

Cererea a fost întemeiată în drept pe dispozițiile art 14 al 1 din Legea nr 554/2004.

S-a susținut că prin înscrisurile aflate la filele 11-15 din dosar s-a făcut dovada formulării plângerilor prealabile înregistrate la cele trei pârâte conform art 7 din Legea nr 554/2004.

Totodată, reclamantul și-a justificat acest demers în justiție prin calitatea de reprezentant și susținător al intereselor membrilor săi, societăți comerciale-farmacii din județul B, în temeiul atribuțiilor ce îi revin conform art 3.2 din Statutul asociației coroborat cu art 8 și următoarele din Legea patronatelor nr 356/2003.

Motivele cererii de suspendare au fost structurate sub aspectul nelegalității celor două acte administrative și al urgenței măsurii suspendării.

Astfel, în privința nelegalității Hotărârii de Guvern și a Ordinului a căror suspendare se solicitată prin cererea ce face obiectul prezentei cauze s-au susținut următoarele:

actele administrative încalcă principiul neretroactivității legii.

În acest sens, s-a arătat că prin Hotărârea Guvernului nr 1088/2009 s-a modificat Contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, inițial aprobat prin HG nr 1714/2008, în sensul că, la art 99 din Contractul-cadru, alineatele 4 și 5 s-au modificat în sensul prelungirii termenului de decontare a contravalorii medicamentelor eliberate de farmaciile cu circuit deschis, de la 60 ( respectiv 30 ) de zile de la data depunerii facturii de către farmacie la casa de asigurări de sănătate, la termenul de 180 ( respectiv 90 ) de zile de la data depunerii facturii, la care se mai adaugă un termen suplimentar de 30 de zile nou introdus de Hotărâre prin alineatul 6.

A fost prezentat conținutul art 99 al 4 și 5 înainte de modificare și care avea următoarea formă:

"(4) pentru activitatea curentă a anului 2009 se efectuează în ordine cronologică până la 60 de zile calendaristice de la data depunerii facturii de către farmacie la casa de asigurări de sănătate, în limita fondurilor aprobate cu această destinație.

(5) contravalorii medicamentelor pentru care se fac transferuri din bugetul Ministerului Sănătății către bugetul Fondului se face în termen de până la 30 de zile calendaristice de la data depunerii facturii de către farmacie la casa de asigurări de sănătate".

De asemenea, a fost prezentată forma nouă a acelorași dispoziții legale modificate prin HG nr 1088/2009, și anume:

"(4) pentru activitatea curentă a anului 2009 se efectuează în ordine cronologică până la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor conform alin. (6), în limita fondurilor aprobate cu această destinație.

(5) contravalorii medicamentelor care se eliberează prin farmaciile cu circuit deschis în cadrul unor programe naționale de sănătate cu scop curativ se face în termen de până la 90 de zile calendaristice de la data validării facturilor conform alin. (6), cu excepția medicamentelor corespunzătoare -urilor prevăzute în sublista B, de care beneficiază pensionarii cu venituri numai din pensii de până la 700 lei/lună, pentru care decontarea se realizează în condițiile prevăzute la alin. (4), în limita fondurilor aprobate cu această destinație.

(6) În termen de 30 de zile calendaristice de la data depunerii facturii de către farmacie la casa de asigurări de sănătate, factura se va valida în sensul acordării vizei "bun de plată" de către casa de asigurări de sănătate, ca urmare a verificării facturilor și a borderourilor centralizatoare".

Aceste modificări au fost interpretate de reclamant în sensul că cele 180 de zile ce reprezintă noul termen de plată pentru decontarea contravalorii majorității medicamentelor cu regim compensat și gratuit ( art 99 al 4 din Contractul-cadru ) nu curg, ca până în prezent, de la data depunerii facturii de către farmacie la casa județeană de sănătate, ci de la data validării acestei facturi de către casă-operațiune care mai durează încă 30 de zile de la depunere.

Ulterior datei de 7.10.09, autoritățile competente să pună în aplicare normele Contractului-cadru în relația cu farmaciile-respectiv casele de asigurări de sănătate județene, au invocat dispozițiile Hotărârii și ale Ordinului pentru a refuza la plată facturile deja depuse de către farmaciile comunitare înainte de apariția acestor două acte normative, respectiv facturi aferente chiar lunilor iunie-iulie 2009, scadente potrivit dispozițiilor art 99 al 4 și 5 în forma inițială.

Pentru aceste motive, reclamantul consideră că actele normative anterior menționate încalcă grav principiul neretroactivității legii impus de art 15 al 2 din Constituție, art 1 cod civil și art 52 al 2 din Legea nr 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, întrucât din formularea lor rezultă că se aplică unor situații juridice anterioare, inadmisibil în cadrul unei relații contractuale.

II. actele încalcă în mod grav dreptul la desfășurarea unui comerț de către farmaciile comunitare.

În această privință s-a arătat că modificările aduse Contractului-cadru și Normelor metodologice aduc atingere gravă dreptului persoanelor juridice ( farmacii ) de a desfășura acte de comerț, instituind un termen de decontare s medicamentelor furnizate de farmaciile comunitare aflate în relații contractuale cu casele județene de asigurări de sănătate, de 180 de zile plus 30 de zile, termen stabilit unilateral de către autoritatea pârâtă, fără acceptul sau măcar consultarea, prin negocieri, a partenerilor contractuali.

Acest termen neuzual de, obligă farmaciile comunitare să susțină financiar sistemul sanitar de stat pentru o perioadă de 7 luni, iar ceea ce este și mai grav, casele județene nu sunt obligate la plată nici măcar după depășirea acestui termen, întrucât acestea fac plățile doar "în limita fondurilor aprobate cu această destinație" și nu instituie nici măcar obligativitatea plății de penalități în cazul depășirii acestui termen.

În considerarea acestor argumente, s-a concluzionat în sensul că, prin această îngrădire adusă principiului comerțului societăților comerciale cu profil de farmacie, s-ar încălca dispozițiile art 6 al 2 din Decretul nr 31/1954 privind persoanele fizice și juridice corob cu art 135 al 2 lit a, b din Constituția României, texte ce consacră libertatea comerțului precum și obligația statului de a proteja interesele naționale în activitatea economică și de crea condițiile necesare creșterii calității vieții.

III. actele încalcă grav normele care impun protejarea liberei concurențe.

Se susține sub acest aspect, că este denaturat grav echilibrul concurențial pe relevantă pe care activează farmaciile, de vreme ce prin cele două acte normative sunt vădit avantajate lanțurile de farmacii ( societăți comerciale mari și foarte mari, cu putere financiară ce le-ar putea permite să finanțeze sistemul sanitar timp de 7 luni ), în detrimentul farmaciilor comunitare ce nu dețin lichidități suficiente în acest scop.

Din cifra totală de afaceri a unei farmacii comunitare, o pondere de circa 75-80% o reprezintă vânzările de produse farmaceutice în regim compensat sau gratuit, astfel că, în condițiile notorii de criză financiară și economică, aceste societăți comerciale mici se vor vedea în stare de încetare de plăți în decurs de câteva luni, întrucât sunt obligate să își achite restanțele față de producătorii și distribuitorii de medicamente ce nu le acordă un termen de plată de 210 zile. ca urmare, doar marile lanțuri de magazine vor putea supraviețui "acestui adevărat război declarat farmaciilor mici și mijlocii".

Ca urmare, s-a concluzionat în sensul că sunt încălcate în mod direct dispozițiile art 9 din Legea concurenței nr 21/1996, potrivit cu care "sunt interzise orice acțiuni ale organelor administrației publice centrale sau locale, având ca obiect sau putând avea ca efect restrângerea, împiedicarea sau denaturarea concurenței, în special: a ) să ia decizii care limitează libertatea comerțului sau autonomia agenților economici, ce se exercită cu respectarea reglementărilor legale; b ) să stabilească condiții discriminatorii pentru activitatea agenților economici".

Referitor la urgența măsurii suspendării, au fost subliniate următoarele aspecte:

Cele două acte normative sunt deja în vigoare și sunt invocate de "partenerii contractuali"- casele de asigurări de sănătate pentru a-și justifica, în mod vădit nelegal, refuzul de plată a unor facturi deja scadente înainte de intrarea în vigoare a Hotărârii și/sau depuse deja spre decontare la acea dată.

Față de situația de blocaj financiar generalizat, notorie, în lipsa unei hotărâri judecătorești care să suspende de urgență și cu titlu temporar ( până la judecarea irevocabilă a acțiunii de fond ) toate efectele negative ale actelor normative atacate, există riscul iminent de intrare în stare de încetare de plăți a farmaciilor mici și mijlocii care, deja, simt efectele acestui blocaj financiar, în special în relația cu proprii lor furnizori.

Urgența extremă și prejudiciul care ar putea rezulta în urma continuării aplicării celor două acte rezultă și din cele expuse cu privire la nelegalitatea actelor.

În alte state ale Uniunii Europene în care autoritățile statale au luat recent măsuri asemănătoare cu cele contestate în prezenta cauză, instanțele judecătorești au dat deja câștig de cauză asociațiilor patronale și/sau profesionale ale farmaciilor care au acționat guvernele în justiție.

Suspendarea executării celor două acte normative a fost solicitată până la soluționarea favorabilă a plângerilor prealabile, ori, în caz contrar, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare.

În susținerea cererii, reclamantul a depus la dosar actele normative atacate și o serie de înscrisuri: copia actului constitutiv al Asociației "Patronatul Farmaceutic din județul B" (filele 65-114), copia încheierii din 29.11.2006 a Judecătoriei Brașov de înscriere a reclamantului în Registrul asociațiilor și fundațiilor ( filele 115-116 ), copia certificatului ce atestă această înscriere (fila 117), o serie de extrase ale unor articole prezentate pe site-uri de specialitate sau în ziare privind situația farmaciilor din țară ( filele 121-126 ), copia unei sesizări a Consiliului Concurenței de către Colegiul Farmaciștilor din România privind modificările aduse prin HG nr 1088/2009 (filele 127-128), copii ale unor situații cerute farmaciilor de către reclamant cu privire la facturile neîncasate ale căror termene de plată au fost depășite de CJAS și ale unor corespondențe purtate de furnizorii de medicamente cu farmacii din județul B relativ la executarea datoriilor acestora (filele 129-162).

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată pentru următoarele considerente:

Prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept este de neconceput.

În cazul special al hotărârilor Guvernului, din cuprinsul art 108 al 2 din Constituția României, rezultă că acestea sunt emise pentru organizarea executării legilor sau ordonanțelor, bucurându-se de prezumția de legalitate până la anularea acestora de către instanță.

Suspendarea executării actelor administrative constituie o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile anume reglementate. Având caracterul unei măsuri procesuale facultative și nu obligatorii pentru instanță, suspendarea poate fi dispusă numai după verificarea condițiilor impuse de art 14 și dovedirea faptului că este oportună neaplicarea temporară și provizorie a actului administrativ, decât aplicarea acestuia.

Legiuitorul a condiționat admiterea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ de dovedirea de către reclamantă a îndeplinirii cumulative a celor două condiții expres prevăzute de lege și anume cazul bine justificat și paguba iminentă.

În cauză, deși reclamanta avea obligația de a-și motiva cererea de suspendare strict în raport cu condițiile de admisibilitate prevăzute de lege, totuși nu se face dovada îndeplinirii cumulative a acestor condiții, întreaga argumentare privind, în realitate, fondul litigiului.

Existența unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Natura măsurii dispuse prin Hotărârea Guvernului nr 1088/2009 nu constituie prin ea însăși un caz bine justificat.

Reclamanta trebuie să justifice în mod real existența unei legături de cauzalitate între efectele produse de adoptarea și aplicarea actului administrativ contestat și paguba invocată, mai exact care este pericolul concret ce va afecta drepturile sale subiective. Aceasta trebuie să justifice tocmai iminența producerii unor consecințe ireparabile, dacă nu se întrerupe, într-un timp foarte scurt, producerea efectelor actului normativ atacat.

Față de pretențiile reclamantei, se apreciază că nu se poate pune în discuție existența unui caz bine justificat, iar evitarea generării unei pagube s-ar realiza tocmai prin menținerea actului administrativ contestat.

Reclamanta nu dovedește iminența prejudiciului pretins a fi suferit ca urmare a executării actului administrativ atacat.

Pârâtul Guvernul României a depus la dosarul cauzei nota de fundamentare a proiectului de act normativ (filele 52-56).

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Sănătății a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, în susținerea căreia a arătat următoarele:

De-a lungul timpului, Ministerul Sănătății, în calitate de autoritate de reglementare în materia serviciilor de sănătate și, implicit, a distribuției de medicamente, a purtat discuții cu reprezentanții "jucătorilor" pe această piață farmaceutică, spre exemplu, Asociația de Farmacii din România, iar reclamanta din prezenta cauză nu a făcut parte dintre aceștia.

Simpla indicare a calității de reprezentant al unor membri nu poate justifica din punct de vedere procesual calitatea de reprezentant, cu atât mai mult cu cât acești membri sunt societăți comerciale, în cadrul cărora hotărârile se iau conform legii și statutului propriu al acestora.

O decizie a instanței va avea repercusiuni negative nu doar asupra sistemului de sănătate, dar și asupra celor pe care reclamanta ar putea să-i reprezinte, astfel că, în final, cererea reclamantei să nu facă decât să-i veteme pe aceștia.

Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea cererii ca nefondată întrucât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art 14 din Legea nr 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

S-a mai arătat că cele două condiții nu se consideră a fi îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparența de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată.

Actele administrative beneficiază de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și veridicitate, acestea exprimând în mod real ceea ce a decis organul emitent, actul administrativ fiind el însuși un titlu executoriu.

Motivele reclamantei privesc în principal justificarea unei cereri de anulare și nu de suspendare.

Actele administrative privesc numai acele medicamente ce se decontează de Fondul Național Unic de Asistență de Sănătate pentru pacienții asigurați, adică sunt decontate din fond și fac obiectul actelor normative numai prescripțiile medicale pentru pacienții asigurați, cu sau fără contribuție, respectiv sunt decontate de fond 100% sau mai puțin, restul suportându-l pacientul. Actele administrative cu caracter normativ atacate nu privesc decât o anume parte din activitatea farmaciilor, nelezând în realitate, calitatea de furnizor pe piață al acestora, în relația cu cumpărătorul.

Aceste acte nu sunt de natură a îngrădi libera concurență. Legea dispune o excepție și anume a "situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea unui interes public major". În situația de față de poate vorbi despre un interes public major care a condus la emiterea acestor norme și anume, pe de o parte, gestionarea judicioasă a fondurilor alocate de asigurați, iar pe de altă parte protejarea unui drept constituțional al cetățenilor acestei țări, dreptul la sănătate. Norma de drept în discuție creează pentru întregul segment de piață aceleași condiții de decontare.

Din lecturarea chiar și sumară a actelor normative atacate nu rezultă încălcarea principiului neretroactivității legii.

Acest pârât a depus la dosarul cauzei, în copie, referatul pentru aprobarea ordinului, nota de fundamentare și avizul Consiliului Legislativ ( filele 170-179 ).

Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a invocat prin întâmpinare excepția neîndeplinirii procedurii prealabile prevăzută de Legea nr 554/2004, invocând în susținerea acesteia, următoarele considerente:

Reclamantul a solicitat suspendarea actelor administrative până la soluționarea favorabilă a plângerii prealabile sau până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare.

Pentru ca un act administrativ să poată fi atacat în instanță, este necesar ca persoana care se consideră vătămată să parcurgă procedura prealabilă în termen de 30 de zile de la comunicarea actului atacat sau de la expirarea termenului prevăzut de art 1 al 2, aceasta înainte de sesizarea instanței cu acțiune în anularea actului.

În opinia acestui pârât, reclamantul nu și-a îndeplinit obligația prevăzută de art 7 al 1/1 din Legea nr 554/2004, înțelegând să formuleze plângere prealabilă odată cu cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, aspect probat prin însăși solicitarea reclamantului de admitere a cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate până la soluționarea plângerilor prealabile în sens favorabil.

S-a mai învederat faptul că reclamantul nu a făcut dovada transmiterii către instituția pârâtă a plângerii prealabile.

Cu privire la fondul cauzei, s-a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată întrucât:

Actele normative contestate sunt acte administrative cu caracter normativ emise de autorități publice centrale.

Măsura suspendării unui act administrativ este reglementată în mod expres de art 14 și 15 din Legea nr 554/2004 și reprezintă o situație de excepție datorită faptului că actul administrativ beneficiază de prezumția de legalitate bazată pe prezumțiile de autenticitate și veridicitate.

În considerarea prezumțiilor de care beneficiază actele administrative și a principiului executării din oficiu, rezultă în mod cert că actul administrativ este el însuși un titlu executoriu.

Suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării actului administrativ reprezintă o excepție de la principiul executării din oficiu a actelor administrative unilaterale și se acordă, potrivit art 14, doar în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Motivele invocate de reclamant se referă numai la legalitatea actelor administrative contestate, astfel că nu se face dovada existenței cazului bine justificat.

Aprecierile reclamantului asupra nelegalității actelor normative contestate nu se pot subsuma condiției cazului bine justificat întrucât împrejurările legate de starea de drept și de fapt cu referire la HG nr 1088/2009 și la Ordinul comun al ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr - nu sunt de natură să creeze o serioasă îndoială asupra legalității acestor acte administrative.

În conformitate cu art.217 alin.1 și 2 din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, drepturilor persoanelor asigurate la un pachet de servicii de bază se stabilesc pe baza contractului cadru care se elaborează de CNAS pe baza consultării Colegiului Medicilor din România, Colegiului Medicilor Dentiști din România, Colegiului Farmaciștilor din România, Ordinului Medicali și din România, Ordinului, și, precum și a organizațiilor patronale și sindicale reprezentative din domeniul medical. Proiectul se avizează de Ministerul sănătății Publice și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Astfel, prin Contractul cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat prin HG nr.1714/2008, astfel cum a fost modificat prin HG nr.1088/2009, s-a stabilit că decontarea pentru activitatea curentă a anului 2009 să se efectueze în ordine cronologică până la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor, în limita fondurilor aprobate cu această destinație. Totodată, prin HG nr.1088/2009 se prevede că, în termen de 30 de zile calendaristice de la data depunerii facturii de către farmacie la casa de asigurări de sănătate, factura se va valida în sensul acordării vizei - bun de plată - de către casa de asigurări de sănătate, ca urmare a verificării facturilor și a borderourilor centralizatoare.

Pe cale de consecință, majorarea termenului de decontare pentru activitatea curentă a anului 2009 în ordine cronologică până la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor în limita fondurilor aprobate cu această destinație, precum și stabilirea unui termen de 30 de zile de la data depunerii facturilor de către farmacii la CAS pentru validarea facturilor în sensul acordării vizei - bun de plată - urmare a verificării facturilor și a borderourilor centralizatoare, nu reprezintă un caz bine justificat în sensul prevederilor art.14 din legea 554/2004 și nici o vătămare a intereselor reclamantului, având în vedere faptul că aceste măsuri au fost întreprinse în vederea asigurării accesului neîntrerupt al asiguraților la medicamente cu și fără contribuție personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naționale de sănătate, precum și în unitățile sanitare cu paturi, în condițiile actualului context economic.

Termenele de plată mai sus menționate sunt aplicabile tuturor furnizorilor de medicamente fără a exista discriminări sau termene preferențiale pentru lanțurile de farmacii.

În ceea ce privește cerința privind prevenirea unei pagube iminente, s-a arătat că aceasta nu este îndeplinită, întrucât nu s-a făcut dovada că prin măsura dispusă s-a creat o perturbare previzibilă gravă a funcționării activității la nivelul farmaciilor din jud.B, în conformitate cu art.2 aln.1 lit.ș din Legea 554/2004, nefiind semnalate disfuncționalități în desfășurarea activității acestor instituții.

Dispozițiile art.14 din Legea 554/2004 reprezintă transpunerea în dreptul național a prevederilor, cu valoare de principiu, cuprinse în nr.R (89) 8 Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, potrivit cărora "măsurile de protecție provizorie pot fi îndeosebi acordate dacă executarea actului administrativ este de natură să cauzeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate și sub condiția existenței unui caz prima facie împotriva validității actului respectiv".

Astfel, prin dispozițiile actelor normative contestate nu se creează reclamantului prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate. Reclamantul afirmă că prin instituirea termenelor de 180 de zile, respectiv de 30 de zile, se aduce o atingere gravă dreptului farmaciilor de a desfășura acte de comerț, acesta fiind un termen stabilit în mod unilateral de către autoritățile pârâte, fără acceptul sau consultarea partenerilor contractuale.

S-a mai menționat că susținerile reclamantului sunt vădit nefondate, având în vedere următoarele:

Farmaciile sunt furnizori de medicamente cu și fără contribuție personală în asistența medicală ambulatorie și nu comercianți, în înțelesul prevederilor Codului comercial, iar potrivit prevederilor art.210 alin.1 li.b din Legea 95/2006, "furnizorii sunt acele persoane fizice sau juridice autorizate de Ministerul Sănătății Publice pentru a furniza servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale".

Potrivit art.210 alin.2 din actul normativ mai sus menționat "definițiile care pot exista în alte legi și care sunt diferite de cele prevăzute la alin.1 nu se aplică în cazul prezentei legi".

În conformitate cu art.246 alin.1 din Legea 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, relațiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale și casele de asigurări sunt de natură civilă, se stabilesc și se desfășoară pe baza unui contract civil de prestări servicii ce se încheie anual. În prezenta situație nu sunt aplicabile dispozițiile art.56 și 896 Cod comercial, potrivit cărora dacă un act este comercial numai pentru una din părți, toți contractanții sunt supuși, încât privește acest act, legii comerciale, afară de dispozițiile privitoare la persoana chiar a comercianților și de cazurile în care legea ar dispune altfel.

Toate dispozițiile legale în materia asigurărilor sociale de sănătate stabilesc și conțin prevederi referitoare la caracterul civil al contractului încheiat între furnizorii de medicamente și casele de asigurări de sănătate, precum și cu privire la natura juridică a relațiilor juridice care se stabilesc între acestea.

Susținerile reclamantului cu privire la prejudicierea activității furnizorilor de medicamente sunt nefondate, având în vedere faptul că întrucât la finele luni septembrie 2009 creditele bugetare pentru servicii medicale și pentru medicamente cu și fără contribuție personală s-au epuizat, pentru a se asigura accesul asiguraților la aceste servicii și medicamente, prin OUG nr.104/2009, care a modificat Legea nr.95/2006, s-au aprobat credite de angajament în sumă totală de 2.800 milioane lei. Din această sumă, pentru medicamente suma alocată a fost de 1.724 milioane lei.

Având în vedere că prin OUG nr.104/2009 au fost aprobate în bugetul numai credite de angajament, plata medicamentelor în anul 2009 putea fi realizată numai în limita creditelor bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat. Urmare a faptului că la finele lunii septembrie 2009, bugetul a fost epuizat, rezultă că plata poate fi realizată numai în anul 2010 din creditele bugetare aprobate cu această destinație.

Această pârâtă a depus la dosarul cauzei nota de fundamentare a HG nr 1088/2009, ordinul comun nr 905/1331/16.10.2009, referatul privind aprobarea acestui ordin comun, adresa Direcției Generale de management din cadrul nr 60/18.08.2009 privind solicitarea adresată Direcției Sisteme Informatice din cadrul de postare pe site-ulwwwcnas.roa proiectului de HG nr 1088/2009 în forma transmisă spre avizare în data de 17.08.2009 și adresa Direcției Strategii, metodologii și Norme din cadrul CNAS nr SN 505/01.09.2009 privind solicitarea adresată Direcției Sisteme Informatice din cadrul CNAS de postare pe site-ul CNASwwwcnas.roa proiectului de ordin privind modificarea Ordinului ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr - pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Contractului-cadru, în forma transmisă Ministerului Sănătății spre aprobare în data de 28.08.2009.

Analizând cu prioritate excepțiile invocate, conform art 137 cod procedură civilă, Curtea constată următoarele:

Relativ la excepția invocată de pârâtul Ministerul Sănătății, calitatea procesuală activă în prezenta cauză este circumstanțiată de caracterul de contencios administrativ al cererii introductive, respectiv reclamantul trebuie să se prevaleze de un interes mai exact să fie persoana vătămată astfel cum este definită de art 2 al 1 lit a din Legea nr 554/2004.

Potrivit acestui text de lege, poate formula acțiune în contencios administrativ, inclusiv în condițiile art 14 din Legea nr 554/2004, " orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate".

Excepția lipsei calității procesuale active este o excepție de fond, absolută și peremptorie care trebuie analizată atât în contextul reglementărilor legale cât și al dovezilor existente la dosar.

În prezenta cauză, reclamantul este o asociație respectiv Patronatul Farmaceutic din Județul B, constituită, conform art 1 din actul său constitutiv, în scopul "realizării unei structuri reprezentative la nivel local, național și internațional în vederea inițierii și derulării demersurilor legale privind desfășurarea activității farmaceutice în România în condiții optime, în interesul pacienților și patronatelor, identificarea și promovarea sistematică și unitară a intereselor patronale specifice unităților farmaceutice în general, și a membrilor asociației în special, reprezentarea intereselor și drepturilor asociaților în fața autorităților publice și private, precum și pentru crearea și dezvoltarea unui spirit de colaborare și întrajutorare între membrii asociației".

Raportat la acest scop, în statutul aceleiași asociații, la art 3 intitulat "Obiectivele Asociației", la pct 3 se prevede "reprezentarea, promovarea, susținerea și apărarea drepturilor și intereselor legitime, de orice natură, în special economice, tehnice și juridice ale membrilor Asociației în fața autorităților publice, inclusiv a instanțelor judecătorești, a sindicatelor, a altor instituții publice și a oricăror persoane fizice sau juridice".

Având în vedere și faptul că actul constitutiv al asociației reprezintă voința de asociere a 63 de farmacii de pe raza județelor B și C, nu poate fi primită susținerea pârâtului Ministerul Sănătății, potrivit cu care reclamantul nu ar justifica în cauză o calitate procesuală activă, acesta fiind pe deplin îndreptățit să promoveze o astfel de acțiune, în numele și în interesul semnatarilor săi, în condițiile art 2 al 1 lit a din Legea nr 554/2004.

Pentru aceste considerente, instanța va respinge excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului Patronatul Farmaceutic din Județul Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii formulată de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, se constată că plângerea prealabilă adresată acestei pârâte poartă ca dată a expedierii 18.11.2009, fiind astfel înaintată anterior sesizării instanței ( 20.11.2009 ). Dispozițiile art 14 din Legea nr 554/2004 impun drept condiție a dispunerii suspendării executării actului administrativ atacat, sesizarea autorității emitente, în condițiile art 7 din aceeași lege.

Interpretarea celor două texte de lege nu pot conduce la concluzia adoptată de pârâta CNAS întrucât persoana vătămată care se adresează instanței cu o cerere de suspendare trebuie să sesizeze autoritatea emitentă cu plângere prealabilă, fără a se face vreo precizare în legătură cu termenul care trebuie să curgă între sesizarea autorității emitente și sesizarea instanței.

Faptul că cele două sesizări sunt realizate aproape instantaneu nu echivalează cu lipsa plângerii prealabile sau cu prematuritatea formulării cererii de suspendare.

Față de actele existente la dosar, se constată că în cauză este îndeplinită cu privire la ambele acte administrative contestate, condiția sesizării autorității emitente cu plângere prealabilă, motiv pentru care va respinge excepția inadmisibilității acțiunii formulată de pârâta CNAS.

Cu privire la fondul cauzei, instanța constată că în cauză este îndeplinită condiția ca cererea de suspendare să privească un act administrativ unilateral, fiind vorba despre acte normative, respectiv o hotărâre de guvern și un ordin comun al unui minister și al unei instituții publice centrale.

Ca urmare, se mai impune verificarea celorlalte două condiții solicitate cumulativ în vederea suspendării executării unui act administrativ, și anume cazul bine justificat și paguba iminentă.

Conform art 2 al 1 lit din Legea nr 554/2004, prin cazuri bine justificate se înțeleg "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului".

Actele a căror suspendare se solicită în prezenta cauză constau într-o hotărâre de Guvern prin care se modifică și se completează Contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări de sănătate pentru anul 2009, aprobat tot prin hotărâre de Guvern în anul 2008 și un ordin comun al CNAS și Ministerul Sănătății prin care se modifică Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Contractului-cadru mai sus menționat.

Ca urmare, între cele două acte este o strânsă interdependență, întrunirea tuturor condițiilor prevăzute de lege pentru suspendare, în privința hotărârii de Guvern conducând și la suspendarea ordinului de modificare a Normelor metodologice.

Aspectele modificate prin cele două acte normative sunt corect reliefate în cererea introductivă și constau în majorarea unor termene de plată a facturilor depuse de farmacii la casele județene de asigurări de sănătate.

Referitor la aspectele de nelegalitate invocate de reclamant cu privire la Hotărârea de Guvern, se constată, pe de o parte, că împrejurările invocate cu privire la încălcarea principiului retroactivității legii, respectiv refuzul caselor județene de asigurări de sănătate de a plăti facturi scadente la momentul modificării Contractului-cadru cu scuza majorării termenului, nu își găsesc un corespondent în înscrisurile existente la dosar, iar pe de altă parte că niciunul dintre cele două acte normative a căror suspendare se solicită, nu conține norme tranzitorii derogatorii de la normele generale de aplicare în timp a legilor.

De asemenea, se poate observa că sintagma invocată de reclamant tot în contextul criticilor de nelegalitate, respectiv "în limita fondurilor aprobate cu această destinație" exista și în varianta nemodificată a Contractului-cadru, neputând fi cenzurată cu această ocazie.

Aspectele vizând încălcarea dreptului la desfășurarea unui comerț de către farmaciile comunitare și încălcarea normelor ce impun protejarea liberei concurențe, vizează strict esența legalității celor două acte normative, actele care au stat la baza emiterii acestora, înscrisurile depuse de pârâți cu privire la anunțarea prin intermediul internetului a intenției de modificare a Contractului-cadru fiind în măsură, la acest moment, în faza unei cereri de suspendare, să susțină cu suficientă putere principiul oficialității actelor normative și al executării din oficiu al acestora. Cu alte cuvinte, verificarea unor astfel de încălcări necesită o analiză a fondului cauzei, susținerile reclamantului nefiind în măsură să constituie împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului.

Conform art 2 al 1 lit ș din Legea nr 554/2004, paguba iminentă constă în "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public".

Înscrisurile depuse la dosar de reclamant în dovedirea pagubei iminente, conținând situații ale mai multor farmacii cu privire la vechimea facturilor neplătite, relevă faptul că există facturi neachitate și din primele luni ale anului 2009, dar și facturi emise în luna august 2009 achitate.

Ca urmare, eventuala manieră greșită de interpretare a legii de către casele județene de sănătate, cu ocazia depunerii la plată a facturilor de către farmacii, nu constituie un motiv de suspendare a actului normativ.

Timpul de achitare a facturilor depuse de farmacii depinde, pe de o parte, de termenele prevăzute de Contractul-cadru, iar pe de altă parte de existența fondurilor bugetare.

Astfel, posibila perturbare a activității farmaciilor comunitare se poate datora mai multor cauze, cu ponderi egale sau diferite, la acest moment, modificarea adusă contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, nefiind în măsură, singură, să conducă la un astfel de prejudiciu pentru farmaciile mai sus indicate.

La analiza unei posibile pagube iminente, trebuie avută în vedere întreaga conjunctură a punerii în aplicare a modificărilor Contractului-cadru, respectiv faptul că și în reglementarea anterioară se prevedea că decontarea contravalorii medicamentelor se face în limita fondurilor aprobate cu această destinație, dar și că în situația prevederii anterioare a unui termen de 30 de zile calendaristice de decontare, facturilor farmaciilor nu erau achitate în cea mai mare parte, înscrisurile de la dosar dovedind neplata unor facturi vechi de 9-11 luni. Ca urmare, nu se poate concluziona în sensul că modificarea termenelor de decontare este factorul ce va conduce la perturbarea funcționării farmaciilor comunitare, respectiv la un prejudiciul material viitor și previzibil în dauna acestora.

Constatând astfel că în cauză nu s-a făcut dovada condițiilor prevăzute de art 14 al 1 din Legea nr 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, Curtea va respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul Patronatul Farmaciilor din Județul

Fără cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII

HOTĂRĂȘTE

Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a reclamantului Patronatul Farmaceutic din Județul B invocată de pârâtul Ministerul Sănătății.

Respinge excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Respinge cererea formulată de reclamantul Patronatul Farmaceutic din Județul B, cu sediul în B,-,.40,.10 jud.B și cu sediul procesual ales la, și Asociații din B,-, jud.B, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, cu sediul în - nr.1, sector 1, B, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, cu sediul ales în Calea nr.248, -9, sector 3, Cod poștal - B și Ministerul Sănătății, cu sediul în Intr. nr.1-3, sector 1, cod poștal - B, având ca obiect suspendarea executării Hotărârii Guvernului României nr.1.088/2009 privind modificarea și completarea contractului cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat prin Hotărârea Guvernului României nr.1.714/2008 și a Ordinului emis de Casa Națională a Asigurărilor de Sănătate și Ministerul Sănătății nr.905/1331/16.10.2009 privind modificarea Ordinului ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de sănătate nr.- pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului - cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009.

Fără cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare.

Pronunțată în ședința publică, azi 21 2009.

Președinte, - -

Grefier, - -

Red: LB/21.12.2010

Dact: MD/6.01.2010 - 7 ex.

22 2009

Președinte:Lorența Butnaru
Judecători:Lorența Butnaru

Vezi și alte spețe de contencios administrativ: