Suspendare executare act administrativ fiscal. Sentința 284/2009. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA OPERATOR 2928
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR--23.07.2009
SENTINȚA CIVILĂ NR.284
Ședința publică din 14 octombrie 2009
PREȘEDINTE: Rodica Olaru
GREFIER: - -
S-a luat în examinare acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanții, -, împotriva pârâtului Ministerul Justiției și Libertăților, având ca obiect suspendare executare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică, lipsă părțile.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care instanța respinge excepția inadmisibilității cererii formulată de către pârât având în vedere că actul administrativ atacat în cauză are caracter administrativ, deci este producător de efecte juridice, pentru că a dus la modificarea drepturilor salariale ale reclamanților.
Instanța respinge și excepția lipsei calității de interes invocată de pârât prin întâmpinare pentru că este de asemenea nefondată, întrucât efectele hotărârilor pronunțate de Curtea de Apel Cluj sau de Curtea de Apel București nu-și produc efectele față de reclamanți, aceștia nefiind parte în respectivele cauze.
CURTEA
Deliberând asupra cauzei de față constată următoarele:
Prin cerere, reclamanții, -, au chemat în judecată pe pârâtul MINISTERUL JUSTIȚIEI ȘI LIBERTĂȚILOR solicitând instanței pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună suspendarea executării actului administrativ reprezentat de adresa nr.76.602 emisă de Ministrul Justiției la data de 03.07.2009 până la pronunțarea instanței de fond.
În motivare, reclamanții au menționat că în speță sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art.14 alin.1 din Legea nr.554/2004, și anume cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
Reclamanții au învederat ca au respectat și prevederile art.7 din Legea nr.554/2004 în sensul că au formulat plângerea prealabilă prevăzută de textul de lege menționat prin cererea anexată în copie la dosar.
Se arată că prin actul emis sunt expuși unui prejudiciu material imediat în sensul diminuării drepturilor salariale efectiv încasate până în prezent, prin eliminarea unui spor recunoscut prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
Se învederează că consecințele asupra patrimoniului lor sunt evidente prin prisma faptului că prin nr.OUG71/2009 s-a dispus eșalonarea plății drepturilor salariale restante, obținute prin hotărâri judecătorești executorii pentru anii 2010 - 2012.
Un alt aspect de nelegalitate al emiterii actului vizează încălcarea flagrantă a prevederilor art.1 din Primul Protocol adițional la. în sensul că dreptul nostru consacrat prin hotărâre judecătoreasca constituie un "bun" în accepțiunea dată de lege acestei noțiuni.
De asemenea se arată că prin actul atacat s-a încălcat principiul de drept consacrat de jurisprudența și doctrina în materie și anume neretroactivitatea măsurii administrative dispuse.
Se arată că actul emis la data de 03.07.2009 prevede că măsura dispusă se aplică începând cu data de 01.06.2009, măsura ce contravine principiului mai sus enunțat.
Nelegalitatea actului administrativ este cu atât mai gravă cu cât acest principiu a fost consacrat de normele constituționale în vigoare, prin articolul 15 alin 2.
Un alt aspect de nelegalitate a emiterii adresei vizează încălcarea flagrantă a prevederilor art. 1 din Primul Protocol adițional la CEDO, în sensul că dreptul nostru consacrat prin hotărâre judecătorească constituie un "bun" în accepțiunea dată de lege acestei noțiuni.
Acest bun se bucură de protecția conferită de dispozițiile Tratatului internațional mai sus menționat, ratificat de România, iar, potrivit jurisprudenței constante a CEDO statul debitor este obligat să execute hotărârile judecătorești prin care a fost condamnat la plata unor sume de bani, neputând invoca insolvabilitatea sa.
Invocă în acest sens considerentele reținute de CEDO în cuprinsul deciziei Burdov vs Rusia, cauza 33509/04.
Astfel, instanța europeana a reținut că "Complexitatea procedurii interne de executare silită sau a sistemului bugetar al statului nu poate scuti statul de obligația sa, în baza Convenției, de a garanta fiecărei persoane dreptul la executarea unei hotărâri judecătorești definitive si executorii intr-un interval rezonabil. De asemenea, autoritățile nu pot invoca lipsa de fonduri sau a altor resurse pentru a justifica neexecutarea unei hotărâri judecătorești. Revine statelor obligația de a-si organiza sistemul legal intr-o asemenea maniera incit autoritățile sa își poată îndeplini obligația lor in aceasta privința".
Totodată, s-a retinut în decizia menționata că atunci" când o hotărâre judecătoreasca este pronunțată în favoarea unei persoane și împotriva statului, justițiabilul respectiv nu ar trebui, în principiu, să fie obligat să folosească asemenea mijloace: sarcina de a executa o asemenea hotărâre revine, în primul rând, autorităților statului care ar trebui sa utilizeze toate mijloacele disponibile in sistemul intern pentru a urgenta executarea hotărârii, prevenind astfel o încălcare a Convenției"
În aprecierea îndeplinirii condițiilor menționate de art. 14 raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004 trebuie să se ia în considerare și prevederile din recomandarea nr. R(89)8 din 13.09.1989 a Comitetului de Miniștrii din cadrul CE. Acest act juridic emis la nivel european a considerat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a recunoaște, totuși eficacitatea necesară acțiunii administrative. De asemenea, recomandarea a apreciat că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor. În plus, s-a arătat în același act european că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, în anumite circumstanțe, cauza persoanelor un prejudiciu ireparabil si pe care echitatea îl impune ca fiind de evitată în măsura posibilului.
Avându-se în vedere că România este membră a CE, judecătorul român trebuie să țină seama de conținutul acestei Recomandări. În acest sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație si Justiție - Secția de contencios administrativ si fiscal în decizia nr. 4434 din 07.12.2006.
Legal citat, pârâtul a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii.
În considerentele întâmpinării s-a invocat excepția inadmisibilității acțiunii.
În motivarea întâmpinării se menționează ca adresa nr.76.602 din 03.07.2009 a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr.18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.
Se arată că reclamanții nu au făcut dovada înregistrării plângerii prealabile la emitentul adresei, respectiv Ministerul Justiției și Libertăților.
Se învederează că pârâtului i s-a comunicat atașată acțiunii copia unei plângeri prealabile fără nici un număr de înregistrare, care nu face în nici un fel dovada îndeplinirii condiției de admisibilitate prevăzută de lege, și anume sesizarea autorității emitente.
Se arată că fiind o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ - nr.OUG71/2009 - coroborat cu Legea nr.18/2009 și Legea nr.500/2002, iar nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiate pe prevederile Legii nr.554/2004.
Astfel, prin această adresă s-a precizat, în atenția ordonatorilor secundari și terțiari de credite, că la data de 10.07.2009 drepturile salariate aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, plata acestui spor urmând a se efectua potrivit nr.OUG71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Prin această adresă se aduce la cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite situația bugetului și noua formă de plată a sporului de 50% care s-a făcut în baza titlurilor executorii și care se modifică conform nr.OUG71/2009 (modificarea constă în faptul că sporul nu se achită lunar ci eșalonat conform acestei ordonanțe de urgență).
Se învederează că atâta timp cât această adresă nu are natura juridică a unui act administrativ, nu poate face nici obiectul unei plângeri prealabile sau al unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile Legii nr.554/2004.
Pe fond, se solicită respingerea cererii întrucât nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art.14 din Legea nr.554/2004. Se arată că în speță, împrejurările în care a fost emisă adresa a cărei suspendare se cere nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității acestuia. Cu privire la temeiul legal care stă la baza emiterii adresei se precizează ca acestea sunt dispozițiile art.22 al.1 din Legea nr.500/2002 care prevăd responsabilitățile ordonatorilor de credite: "Ordonatorii de credite au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale".
În fapt, Curtea reține că prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, executorii de drept, Ministerul Justiției, devenit Ministerul Justiției și Libertăților, a fost obligat să plătească, și pentru viitor, personalului auxiliar din justiție, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50%.
Prin actul emis la data de 03.07.2009 sub nr.76602 de către pârâtul Ministrul Justiției și Libertăților, a cărui suspendare formează obiectul prezentului litigiu, s-a dispus ca la data de 10.07.2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Se menționează în actul respectiv că această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor plata sporului de 50% urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de nr.OUG71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului bugetar.
În motivarea acestei măsuri dispuse prin actul menționat s-au reținut dispozițiile nr.OUG34/2009, adresa nr.292.443/26.06.2009 a prin care s-a adus la cunoștința pârâtului că fondurile prevăzute pentru cheltuieli de personal nu pot fi majorate întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, nr.OUG71/2009. Totodată s-a invocat împrejurarea că fondurile prevăzute prin legea bugetului de stat pe anul 2009 nr.18/2009 pentru plata sporului de suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate.
Înainte de a analiza îndeplinirea condițiilor impuse de art.14 din Legea nr.554/2004, Curtea se va pronunța asupra excepției invocate de către pârât prin întâmpinare, și anume inadmisibilitatea acțiunii față de împrejurarea că reclamanții nu ar fi îndeplinit procedura prealabilă sesizării instanței.
Curtea constată că în acord cu prevederile art.7 din Legea nr.554/2004 înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
Curtea constată că la dosarul cauzei se afla dovada expedierii pe fax a plângerii prealabile de către reclamanți către pârât (filele 6-9 dosar). Nu exista nici o prevedere legală care ar obliga partea sa transmită plângerea prealabilă prin scrisoare recomandată.
Astfel fiind, Curtea constată că este îndeplinita condiția prevăzuta de art.7 din Legea nr.554/20045 la care face trimitere și art.14 din același act normativ, urmând să respingă excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.
În ceea ce privește susținerea pârâților în sensul că adresa atacată de către reclamanți nu este act administrativ, Curtea constată că această afirmație nu este în acord cu dispozițiile legale.
Astfel fiind, articolul 2 lit. c) din Legea nr.554/2004 definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Prin urmare, în speța de față actul atacat a fost emis de către o autoritate publică, în regim de putere publică și în vederea executării în concret a unor prevederi legale având drept consecință anumite efecte juridice, și anume neincluderea în salariul lunar al judecătorilor - reclamanți a sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.
actului nu este de natură să confirme sau să infirme caracterul de act administrativ a unui înscris, esențial este că acest act să emane de la o autoritate publică, în exercițiul puterii publice, să fie emis în executarea unor dispoziții legale și să producă efecte juridice.
Toate aceste caracteristici ale actului administrativ sunt prezente și în speța de față, astfel că actul atacat este unul administrativ, supus controlului pe calea contenciosului administrativ.
După cum se cunoaște, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu executoriu. Așadar, neexecutarea lui ar fi contrară unei bune ordini juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională. În consecință, suspendarea actului administrativ, ca operațiune juridică de întrerupere a efectelor acestuia apare ca o situație de excepție de la regula executării din oficiu. Legiuitorul, prin art.14 și 15 din Legea nr.554/2004 a instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ.
Potrivit dispozițiilor art.15 alin.1 din Legea nr.554/2004, suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant pentru motivele prevăzute la art.14 și prin cererea adresată instanței pentru anularea actului atacat.
Potrivit dispozițiilor art.14 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, suspendarea executării actului administrativ se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții, respectiv un caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente sau a unui prejudiciu material viitor. Totodată se impune îndeplinirea condiției de formulare de către reclamant a plângerii prealabile, conform prevederilor art.7 din Legea nr.554/2004.
După cum am arătat mai sus, reclamanții au îndeplinit procedura prealabila reglementată de art.7 din Legea nr.554/2004.
În ceea ce privește prima condiție impusă de legiuitor, și anume cazul bine justificat, aceasta este definită ca fiind împrejurarea legată de starea de fapt și de drept, care e de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Față de definiția dată de art.2 lit. t) din Legea nr.554/2004, mai sus enunțată, îndoiala serioasă este dovedită prin aspectele de nelegalitate pe care reclamanții le-au invocat în cererea formulată cu privire la temeiul de drept al emiterii actului administrativ a cărui suspendare se solicită.
Astfel fiind, reclamanții critică actul emis de către pârâtul Ministerul Justiției si Libertăților, invocând nelegalitatea acestuia prin raportare la dispozițiile constituționale, la prevederile primului Protocol la. precum și la actele emise de însuși pârâtul care a adoptat și prezentul act administrativ.
Astfel fiind, trebuie să reținem că prin prezentul act administrativ nu s-a revocat ordinul anterior prin care Ministrul Justiției și Libertăților a dispus plata sporului mai sus menționat câtre reclamanți.
În plus, reclamanții menționează că prin prezentul act se tinde la suspendarea plății lunare a unui spor consacrat prin hotărâri judecătorești executorii iar nu vizează suspendarea plății drepturilor salariale restante, a căror eșalonare s-a dispus într-adevăr prin nr.OUG71/2009.
Față de apărarea pârâtului în sensul că aceste drepturi salariale nu mai sunt acordate datorită lipsei fondurilor necesare, reclamanții invocă în susținerea cererii de suspendare jurisprudența, precum și dispozițiile din dreptul intern care statuează că orice modificări cu privire la plata salariului, rețineri sau diminuări trebuie făcute în acord cu condițiile și în limitele prescrise de lege.
Față de împrejurarea că instanța nu poate analiza fondul cauzei în momentul în care analizează cererea de suspendare, Curtea apreciază că aceste considerente mai sus menționate și care au fost invocate de către reclamanți în cerere creează suficiente îndoieli în legătură cu legalitatea întocmirii actului atacat.
Definiția legală a sintagmei de "pagubă iminentă" este dată de art.2 din Legea nr.554/2004 în sensul că ea reprezintă un prejudiciu material viitor dar previzibil cu evidență sau, după caz perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice sau unui serviciu public.
Prin actul emis reclamanții sunt expuși unui prejudiciu material imediat în sensul diminuării drepturilor salariale efectiv încasate până în prezent, prin eliminarea unui spor recunoscut prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, astfel că efectul asupra patrimoniului acestora este direct.
Odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, acquis-ul comunitar a devenit parte a ordinii juridice interne, deși nu are o consacrare normativă, doctrinară sau jurisprudențială din România.
În acest context apelarea la principiile consacrate din dreptul european și la regulile jurisprudențiale comunitare reprezintă nu doar o posibilitate, ci o obligație a judecătorului.
Instanța de judecată din România sesizată cu o cerere de suspendare a executării unui act administrativ individual, analizând dacă există îndeplinite condițiile legale pentru admiterea cererii, pe lângă cercetarea aparenței de nelegalitate, are obligația să facă și aplicarea principiului proporționalității, prin cântărirea intereselor părților raportat la fiecare rezultat posibil.
Se arată că Jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene este constantă în a statua că pentru a dispune suspendarea executării unui act emis de Comisie trebuie avut în vedere principiul proporționalității. În acest sens, trebuie avut în vedere riscul asociat fiecărui rezultat posibil. Rațiunea aplicată de în aprecierea posibilității de suspendare este pe deplin justificată și în analiza noțiunii de "caz bine justificat" despre care face vorbire art.14 din Legea nr.554/2004.
În acest sens Curtea are în vedere și recomandarea nr. R(89)8 din 13.09.1989 a Comitetului de Miniștrii din cadrul Acest act juridic emis la nivel european a considerat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a recunoaște, totuși eficacitatea necesară acțiunii administrative. De asemenea, recomandarea a apreciat că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natura a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor. În plus, s-a arătat în același act european că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, în anumite circumstanțe, cauza persoanelor un prejudiciu ireparabil și pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.
Față de considerentele de fapt și de drept mai sus enunțate, apreciem că sunt îndeplinite condițiile legale pentru a interveni suspendarea actului administrativ atacat.
Curtea va admite cererea și va suspenda executarea actului administrativ emis de către pârâtul Ministrul Justiției și Libertăților sub nr. 76.602/03.07.2009 până la pronunțarea instanței de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite cererea formulată de reclamanții, -, împotriva pârâtului Ministerul Justiției și Libertăților și dispune suspendarea executării adresei nr.76.7602/3.VII.2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților până la pronunțarea instanței de fond.
Executorie.
Cu recurs în 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică 14.2009.
PREȘEDINTE GREFIER
- - - -
Se comunică:
- reclamanților -, -, - toți cu sediul ales la Judecătoria Lugoj.
- pârâtului - Ministerul Justiției B,-, sector 5.
Emis 24 cit.com
Red. /15.10.2009
tehnored../ 16.10.2009/ 26 ex.
Președinte:Rodica OlaruJudecători:Rodica Olaru
