Decizia CCR nr. 17 din 16.01.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 8 alin. (5) din OUG nr. 85/2006 - stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei forestiere din păduri şi din afara acestora

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora, excepție ridicată de Farkas Maria în Dosarul nr. 13.646/320/2012 al Judecătoriei Târgu Mureș și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 718D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, menționând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în materie. Totodată, arată că sancțiunile sunt aplicabile atunci când proprietarii pădurilor nu asigură administrarea corespunzătoare a acestora, măsurile instituite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 corespund necesității îndepliniri obiectivelor Planului de acțiune forestier al Uniunii Europene, plan care vizează instituirea unui cadru coerent referitor la inițiativele pentru păduri la nivelul Uniunii Europene, fiind un instrument de coordonare a acțiunilor europene și a politicilor forestiere ale statelor membre ale Uniunii Europene.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 19 septembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 13.646/320/2012, Judecătoria Târgu Mureș a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora, excepție ridicată de Farkas Maria într-o cauză având ca obiect soluționarea unei plângeri formulate împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții prevăzute de reglementările legale în materie silvică.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține că dreptul de proprietate nu este garantat și ocrotit de lege, în măsura în care o administrare necorespunzătoare a proprietății private poate avea ca efect obligarea persoanei care are în proprietate un teren cu destinație forestieră la plata unor despăgubiri către o altă entitate (respectiv Ministerul Mediului și Pădurilor, prin autoritățile subordonate), fără niciun fel de contraprestație, fără ca sancțiunea să fie justificată prin crearea unui prejudiciu unei autorități sau instituții ale statului și fără ca proprietarul să fie vinovat, în mod direct, de producerea prejudiciului.

Totodată, consideră că textul criticat este contrar și dispozițiilor constituționale ale art. 56 alin. (2), deoarece nu se poate vorbi de o justă așezare a sarcinilor fiscale în condițiile în care proprietarul unui teren cu destinație forestieră este ținut să despăgubească o autoritate publică, neproprietară asupra acestuia și neprejudiciată în urma tăierii arborilor, întrucât nu a încheiat la timp o "convenție“ pentru administrarea și asigurarea serviciilor silvice, respectiv paza pădurii, cu entitatea competentă.

Judecătoria Târgu Mureș opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care arată că limitele și conținutul dreptului de proprietate sunt stabilite în condițiile legii, or, impunerea unor limitări ale acestui drept nu este de natură să încalce prevederile constituționale, în măsura în care sunt respectate cerințele referitoare la proporționalitate, iar obligația impusă de textul criticat respectă prevederile art. 53 din Constituție. Totodată, art. 44 alin. (7) din Constituție stabilește că "Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și asigurarea bunei vecinătăți, precum și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.“

De asemenea, arată că instituirea obligației de despăgubire în sarcina proprietarilor de terenuri forestiere unde s-au descoperit pagube și nu este încheiată o asigurare nu contravine echității fiscale.

Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului consideră că dispozițiile criticate sunt constituționale. În acest sens arată că prevederile criticate, precum și celelalte acte normative în materie forestieră reglementează obligativitatea administrării și asigurării serviciilor silvice la toate pădurile, indiferent de forma de proprietate, prin ocoale silvice de interes public. Calitatea pe care o are statul, aceea de reprezentant al societății interesate în ocrotirea fondului forestier și asigurarea echilibrului ecologic, justifică o astfel de reglementare, care este adoptată tocmai în aplicarea dispozițiilor constituționale și nu instituie plata vreunei taxe sau vreunui impozit.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 926 din 15 noiembrie 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 84/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 6 aprilie 2007.

Dispozițiile criticate au următorul cuprins: "(5) Contravaloarea pagubelor constatate potrivit alin. (4) se determină în condițiile art. 3, 4 sau 5, după caz, și se suportă în cuantum de 50% de către proprietarii pădurilor private care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice și în cuantum de 100% de către unitățile administrativ-teritoriale care nu asigură administrarea pădurii/serviciile silvice.“

În susținerea neconstituționalității acestor prevederi legale sunt invocate dispozițiile constituționale ale art. 44 alin. (2) referitor la dreptul de proprietate privată și art. 56 alin. (2) privind așezarea justă a sarcinilor fiscale.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține următoarele:

I. Dispozițiile criticate au mai format obiectul excepției de neconstituționalitate, raportat la critici și prevederi constituționale identice, sens în care este Decizia nr. 492 din 21 noiembrie 2013 (nepublicată la data pronunțării prezentei decizii, dar publicată ulterior în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 54 din 22 ianuarie 2014), prin care Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate, prilej cu care a reținut, în principal, următoarele:

1. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 a fost adoptată ca urmare a necesității îndepliniri obiectivelor Planului de acțiune forestier al Uniunii Europene (2007-2011), plan care vizează instituirea unui cadru coerent referitor la inițiativele pentru păduri la nivelul Uniunii Europene, fiind un instrument de coordonare a acțiunilor europene și a politicilor forestiere ale statelor membre ale Uniunii Europene.

Din analiza prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora, rezultă că există obligația proprietarilor de păduri, indiferent de forma de proprietate, de a asigura administrarea și serviciile silvice prin încheierea unui contract. Această obligație are natura unei obligații propter rem, fiind instituită în considerarea naturii bunului - pădurile, vegetația forestieră și fondul forestier, în general, constituindu-se în bunuri de interes public.

2. În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituție, Curtea constată că aceasta nu poate fi reținută pentru motivele arătate în continuare.

2.1. Sumele calculate în temeiul prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2006, respectiv contravaloarea pagubelor, nu se transferă în proprietatea unei alte "entități (respectiv Ministerul Mediului și Pădurilor, prin autoritățile subordonate)“, ci se fac venit la Fondul de conservare și regenerare a pădurilor/Fondul de ameliorare a fondului funciar, după caz. În situația în care se constată pagube în păduri sau în vegetația forestieră pentru care nu sunt asigurate administrarea/serviciile silvice în condițiile legii, sumele care se determină ca despăgubiri se fac venit la Fondul de ameliorare a fondului funciar, constituit în temeiul art. 92 alin. (4) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și care se află la dispoziția ministerului de resort, și se virează ocolului silvic cu care proprietarul încheie ulterior contract de administrare/servicii silvice, potrivit art. 8 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006, astfel cum este și în speța de față.

2.2. Exercițiul prerogativelor dreptului de proprietate nu poate fi absolutizat decât făcând abstracție de prevederile art. 44 alin. (1) teza a doua din Constituție, potrivit cărora "Conținutul și limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege“, precum și de cele ale art. 136 alin. (5), care consacră caracterul inviolabil al proprietății private, "în condițiile legii organice“. Ca atare, potrivit acestor dispoziții, legiuitorul este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat.

Potrivit dispozițiilor art. 44 alin. (7) din Constituție, "Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și asigurarea bunei vecinătăți, precum și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului“. În aplicarea acestor dispoziții, Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 27 martie 2008, cu modificările și completările ulterioare, prevede în cuprinsul titlurilor II și III reguli stricte cu privire la obligațiile proprietarului de fond forestier, indiferent de forma de proprietate, referitoare la obligația de respectare a regimului silvic și a regulilor privind protecția mediului, a amenajamentelor silvice, precum și alte obligații.

2.3. În acest sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia legiuitorul poate aprecia în funcție de nevoia reală a comunității măsurile de limitare a exercițiului dreptului de proprietate (Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunțată în Cauza James și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei, paragraful 46), privarea de proprietate fiind permisă în măsura în care aceasta urmărește un scop legitim de utilitate publică (Hotărârea din 6 decembrie 2001, pronunțată în Cauza Tsironis împotriva Greciei, paragrafele 38-39). Noțiunea de "utilitate publică“ este amplă prin natura sa, astfel încât legiuitorul dispune de o largă latitudine pentru a duce o politică economică și socială, instanța europeană respectând modalitatea în care el concepe imperativele utilității publice, însă mai puțin atunci când o prevedere se dovedește în mod evident lipsită de orice temeiuri justificatoare. În ce privește marja de apreciere a ceea ce poate fi considerat "interes public“, din jurisprudența aceleiași instanțe se desprinde ideea că aceasta trebuie să fie una flexibilă (Cauza James și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și al Irlandei, paragrafele 38-45).

2.4. Potrivit prevederilor Legii nr. 46/2008 - Codul silvic,totalitatea pădurilor, a terenurilor destinate împăduririi, a celor care servesc nevoilor de cultură, producție sau administrație silvică, a iazurilor, a albiilor pâraielor, a altor terenuri cu destinație forestieră și neproductive, cuprinse în amenajamente silvice la data de 1 ianuarie 1990 sau incluse în acestea ulterior, în condițiile legii, constituie, indiferent de natura dreptului de proprietate, fondul forestier național [art. 1 alin. (1)], care este, după caz, proprietate publică sau privată și constituie bun de interes național [art. 3 alin. (1) ] și sunt obligatorii administrarea, precum și asigurarea serviciilor silvice [art. 10 alin. (1)].

Având în vedere faptul că pădurea constituie un bun de interes național, legiuitorul a reglementat un cadru legislativ strict în privința conținutului dreptului de proprietate asupra acesteia. Referitor la atributul de folosință, acest cadru legal are în vedere administrarea pădurii și asigurării serviciilor silvice prin ocoale silvice pe bază de contract [art. 10 alin. (1) și (3) din Codul silvic] și, în mod evident, aplicarea regimului silvic cu toate obligațiile pe care acesta le presupune [art. 6 alin. (1) din Codul silvic]. Rezultă că legiuitorul a înțeles să stabilească în acest fel conținutul dreptului de proprietate asupra pădurii/fondului forestier, sub aspectul atributului de folosință, tocmai în aplicarea art. 44 alin. (1) și (7) din Constituție.

Din cele expuse mai sus rezultă că dreptul de proprietate asupra pădurii - care constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale - este supus unei reglementări stricte din partea statului. O atare reglementare este justificată, fiind proporțională cu scopul legitim urmărit, și anume asigurarea gestionării durabile a pădurilor, prin care legiuitorul a dorit, pe de o parte, ca proprietarul să continue politica în materie forestieră începută înainte de punerea în posesia proprietarilor, persoane fizice și juridice, a terenurilor forestiere, în temeiul legilor funciare, respectiv executarea lucrărilor tehnice silvice conform amenajamentelor silvice și reglementărilor impuse de regimul silvic, iar, pe de altă parte, să asigure cadrul legal pentru realizarea sarcinilor referitoare la protecția mediului.

Ca atare, măsurile instituite de prevederile legale nu echivalează cu o sarcină asupra proprietății, ci sunt obligații impuse proprietarului în considerarea bunului pentru a se asigura gestionarea durabilă a pădurilor/fondului forestier. Raportat la scopul legitim urmărit, Curtea constată că regimul special de reglementare a atributului de folosință, inclusiv sub aspectul obligației care incumbă proprietarilor de a încheia contractul de administrare/servicii silvice, este adecvată, necesară și proporțională, respectând un just echilibru între interesele generale ale societății și cele particulare ale titularilor dreptului de proprietate.

2.5. Sancțiunea contravențională, precum și plata contravalorii pagubelor produse fondului forestier sunt o consecință a nerespectării prevederilor legale referitoare la obligativitatea unei administrări corespunzătoare a proprietății asupra pădurii, indiferent de forma de proprietate. Astfel, titularul dreptului de proprietate asupra pădurii este cel care suportă atât riscul pieirii bunului în ipoteza/limitele prevăzute de lege, potrivit principiului res perit domino, cât și contravaloarea pagubelor constatate sau, după caz, o parte din contravaloarea acestora, tocmai datorită nerespectării de către acesta a dispozițiilor legale incidente.

Așadar, prevederile criticate nu încalcă dispozițiile constituționale referitoare la dreptul de proprietate, ci, dimpotrivă, prin adoptarea acestora, legiuitorul a stabilit anumite măsuri suplimentare pentru protejarea și conservarea pădurilor, precum și regenerarea vegetației forestiere din păduri și din afara acestora, cum sunt, în speța de față, cele referitoare la obligarea unei administrări corespunzătoare a fondului forestier, indiferent de titularii dreptului de proprietate.

3. Referitor la pretinsa încălcare a dispozițiile art. 56 alin. (2) din Constituție, Curtea constată că acestea nu au incidență în cauză, întrucât sumele care se determină ca despăgubiri nu reprezintă o sarcină fiscală, în sensul de impozite sau taxe ce se fac venit la bugetul de stat, ci sunt sume încasate cu titlu de despăgubiri și se fac venit la Fondul de ameliorare a fondului funciar.

II. Față de cele prezentate mai sus, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației forestiere din păduri și din afara acestora urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.