Decizia CCR nr. 464 din 14.11.2013 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 26 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Andrei Spanache în Dosarul nr. 5.604/189/2012 al Tribunalului Vaslui - Secția civilă și care constituie obiectul Dosarului nr. 413D/2013 al Curții Constituționale.

La apelul nominal se constată lipsa părților.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, întrucât modalitatea de stabilire a sancțiunilor revine legiuitorului. Mai arată că, în virtutea prevederilor art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, devine incidență Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Decizia civilă nr. 705/R/2013 din 20 mai 2013, pronunțată în Dosarul nr. 5.604/189/2012, Tribunalul Vaslui - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Andrei Spanache într-o cauză civilă având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva sentinței prin care a fost respinsă cererea de anulare a procesului-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții la regimul executării lucrărilor de construcții.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că textul de lege criticat creează un regim discriminatoriu pentru contravenienții care intră sub incidența Legii nr. 50/1991 în raport cu toate celelalte categorii de contravenienți, cărora li se poate aplica sancțiunea avertismentului.

Tribunalul Vaslui - Secția civilă consideră că pentru anumite lucrări de construcții de mici dimensiuni, realizate fără autorizație de construire, dar care nu afectează structura de rezistență, ar trebui să se poată dispune aplicarea sancțiunii "avertisment“, iar sancțiunea amenzii ar trebui aplicată doar pentru lucrări de mare anvergură.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, arătând, în esență, că în considerarea gravității faptelor de nerespectare a regimului juridic al construcțiilor, inclusiv sub aspectul unor posibile consecințe ireversibile în cazul acestor fapte, legiuitorul a apreciat ca fiind insuficientă aplicarea avertismentului ca sancțiune principală. Menționează că, prin textul de lege criticat, nu se aduce atingere principiului fundamental al egalității în drepturi a cetățenilor și nici vreunui alt drept fundamental.

Avocatul Poporului opinează în sensul că nu poate fi reținută critica prin raportare la principiul egalității în drepturi a cetățenilor, întrucât textul de lege criticat dă expresie acestui principiu, prin asigurarea unui tratament juridic identic tuturor persoanelor care se află în ipoteza normei, respectiv persoanelor care săvârșesc contravenții la regimul autorizării construcțiilor. În argumentarea acestui punct de vedere, arată că persoanele care intenționează să edifice sau să desființeze o construcție au o obligație unică și egală de a obține autorizația conform Legii nr. 50/1991, iar în cazul încălcării acestei obligații, vor suporta sancțiunile legale (amenda contravențională) și dispunerea unor măsuri complementare (oprirea executării lucrărilor și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație) fără nicio discriminare, așa cum dispune art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție. Apreciază că, în aceste condiții, soluția legislativă privind imposibilitatea aplicării sancțiunii avertisment pentru contravențiile săvârșite sub imperiul Legii nr. 50/1991 este justificată de importanța valorilor sociale ocrotite prin legea menționată și de necesitatea protejării interesului general pe care urbanismul și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă. Activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii, iar stabilirea unei amenzi contravenționale, fără posibilitatea aplicării sancțiunii avertisment, este consecința nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii privitoare la autorizările necesare edificării imobilului respectiv. Ca atare, consideră că sancțiunea avertismentului în materia edificării fără autorizație a construcțiilor nu este oportună, având în vedere gradul ridicat de pericol social pe care îl reprezintă săvârșirea unei asemenea fapte, aspect demonstrat de chiar cuantumul amenzilor și măsurilor luate ca urmare a aplicării sancțiunii contravenționale.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 26 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, introduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 214/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 847 din 16 decembrie 2008, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 261/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 16 iulie 2009. Textul criticat are următorul conținut: "În condițiile prezentei legi nu se aplică sancțiunea avertisment.“

Din motivarea excepției de neconstituționalitate rezultă că autorul acesteia își raportează critica la prevederile art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, care consacră principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că dispozițiile art. 26 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, criticate în cauza de față, instituie expres imposibilitatea aplicării avertismentului ca sancțiune pentru edificarea sau desființarea unor construcții fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia.

Autorul excepției de neconstituționalitate critică textul de lege supus controlului de constituționalitate din perspectiva principiului egalității în drepturi a cetățenilor, susținând ideea că acesta ar crea un regim discriminatoriu pentru contravenienții care intră sub incidența Legii nr. 50/1991 în raport cu toate celelalte categorii de contravenienți, cărora li se poate aplica sancțiunea avertismentului.

Cu privire la acest aspect, Curtea reține că, în jurisprudența sa, a stabilit în mod constant că principiul egalității nu înseamnă uniformitate, astfel că, dacă unor situații egale trebuie să le corespundă un tratament egal, la situații diferite tratamentul juridic nu poate fi decât diferit, iar încălcarea principiului egalității și nediscriminării are loc atunci când se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără a exista o motivare obiectivă și rezonabilă (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.006 din 27 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2013, sau Decizia nr. 256 din 17 iunie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 2 aprilie 1998). Or, în cauză, textul de lege criticat nu instituie diferențieri pe criterii arbitrare, ci este deopotrivă aplicabil tuturor celor care săvârșesc contravenții la regimul edificării construcțiilor, în sensul că sancțiunea avertismentului nu poate fi aplicată niciunuia dintre contravenienți. Așadar, în interiorul acestei categorii de persoane, niciun individ nu se bucură de un regim mai favorabil față de alte persoane care au săvârșit același tip de contravenție.

Curtea observă că egalitatea de tratament juridic nu poate fi examinată prin compararea regimului sancționator aplicabil diferitelor tipuri de fapte, corespunzătoare unor domenii variate ale vieții sociale, astfel cum sugerează autorul prezentei excepții, întrucât fiecare prezintă specificitățile sale, fiind firesc să nu existe o identitate în ceea ce privește stabilirea sancțiunilor celor mai adecvate, care să își atingă scopul punitiv și, în același timp, preventiv și educativ.

Din această perspectivă, o diferențiere este nu doar admisibilă, ci chiar necesară. În acest sens, în jurisprudența sa, Curtea a stabilit, în ceea ce privește principiul egalității consacrat prin art. 16 din Constituție, că acesta "presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea, el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite“ (Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994).

Faptul că în domeniul contravențiilor la regimul edificării de construcții nu este aplicabilă sancțiunea avertisment reprezintă o opțiune a legiuitorului, care poate stabili, în virtutea dreptului său suveran și în limitele prevăzute de Legea fundamentală, reguli adaptate fiecărei situații. Constituie, de asemenea, atributul său exclusiv edictarea de reglementări cu privire la natura sancțiunilor și asprimea acestora, în funcție de gravitatea faptei și de valorile sociale afectate sau expuse riscului de a fi periclitate prin săvârșirea acesteia, iar verificarea oportunității adoptării unor astfel de reguli excedează competenței Curții Constituționale.

De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în jurisprudența sa, că statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide dacă și în ce măsură diferențele între diversele situații similare justifică un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variază în funcție de anumite circumstanțe, de domeniu și de context. În acest sens pot fi menționate, de exemplu, Hotărârea din 28 noiembrie 1984, pronunțată în Cauza Rasmussen împotriva Danemarcei (paragraful 40), Hotărârea din 16 septembrie 1996, pronunțată în Cauza Gaygusuz împotriva Austriei (paragraful 42) sau Hotărârea din 6 iulie 2004, pronunțată în Cauza Bocancea și alții împotriva Moldovei, (paragraful 24).

Curtea remarcă, totodată, și faptul că în Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor se precizează, la art. 7 alin. (3), că "Avertismentul se poate aplica și în cazul în care actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției nu prevede această sancțiune“. Legea nr. 50/1991 constituie însă o lege specială, care reglementează contravențiile la regimul executării lucrărilor de construcții, astfel că, față de cadrul general reprezentat de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aceasta poate institui reguli diferite de sancționare a acestui tip de contravenții, în virtutea principiului specialia generalibus derogant. Aceasta este concluzia care rezultă și din art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, care dispune în sensul că sunt aplicabile prevederile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 numai "în măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel“.