Decizia CCR Nr. 614 din 4.11.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 10 alin. (11) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" Regiunea Sud-Vest Oltenia din Craiova în Dosarul nr. 16.998/63/2013 al Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 344D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde autorul excepției, prin consilier juridic Silviu Alexandru Lăzărescu Simion, cu delegație depusă la dosar, lipsind celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent învederează asupra faptului că partea Uniunea Generală a Industriașilor din România 1903 - Filiala Dolj a trimis la dosarul Curții concluzii scrise prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autorului excepției. Acesta susține, în esență, că textul de lege ce constituie obiectul controlului de constituționalitate încalcă prevederile art. 42 alin. (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1.083/2006, raportat la art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, deoarece califică actele juridice ale organismelor intermediare drept acte ale autorităților locale, în timp ce acestea, emanând, în calitate de acte delegate, de la autoritățile administrației publice centrale (autoritatea de management), nu pot avea decât același regim juridic ca și al acestora din urmă. Or, prin prisma interpretării juridice sistematice a normelor de drept al Uniunii Europene rezultă clar că, în realizarea operațiunii juridice de emitere a actelor administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene organismele intermediare acționează nomine alieno, adică în numele autorității publice centrale, acționând ca mandatar pentru mandantul-autoritate publică centrală, în executarea unui mandat administrativ cu reprezentare. Mai arată că aplicarea strictă a dispozițiilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 doar în privința autorităților publice centrale, nu și a tuturor entităților juridice cărora li s-au delegat competențe și funcții, creează artificial două categorii de entități subordonate unor autorități publice centrale sau ministere de resort, respectiv două categorii de mandatari ai acestora, cărora nu li se aplică însă același regim juridic în privința actelor juridice emise.

5. Subliniind necesitatea punerii de acord a textului legal criticat sau a legislației interne, reprezentantul autorului excepției arată că nu este suficient ca Înalta Curte de Casație și Justiție, în exercitarea atribuției sale de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, să dea o decizie de interpretare și aplicare a textului legal criticat, prin care să stabilească o anumită competență materială de judecată, întrucât textul de lege criticat este, în sine, neconstituțional, fiind contrar normelor Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1.083/2006, ceea ce numai Curtea Constituțională poate constata, în special în situația în care, până în prezent, nici instanțele naționale, nici instanța supremă nu s-au adresat Curții de Justiție a Uniunii Europene în temeiul art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, în sensul formulării întrebării preliminare referitoare la conformitatea normei de drept interne cu cea cuprinsă în Regulamentul amintit. Depune concluzii scrise.

6. Având cuvântul pentru a pune concluzii asupra excepției de neconstituționalitate, reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea acesteia ca inadmisibilă, având în vedere deciziile nr. 169 din 20 martie 2014 sau nr. 528 din 9 octombrie 2014, prin care Curtea Constituțională a arătat că nu are competența ca, în cadrul controlului de constituționalitate, să efectueze operațiunea de interpretare și de aplicare concretă de către instanțele/autoritățile publice competente, aceasta fiind atribuția exclusivă a instanțelor judecătorești.

7. În replică, reprezentantul autorului excepției precizează că nu solicită Curții să asigure interpretarea textului de lege criticat, ci să constate însăși neconstituționalitatea acestuia.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

8. Prin Încheierea din 1 aprilie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 16.998/63/2013, Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" Regiunea Sud-Vest Oltenia din Craiova într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ. Cauza a fost inițial înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, care, declinându-și competența, a dispus trimiterea acesteia către Tribunalul Dolj, spre competentă soluționare.

9. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că dispozițiile art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care acestea nu se referă și la actele administrative emise de autoritățile publice centrale prin organisme intermediare, în baza delegării de funcții.

10. În susținerea acestei afirmații, autorul excepției invocă, în raport cu art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, prevederile art. 2 pct. 6 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, cu modificările și completările ulterioare, text care "prevede neechivoc" că organismul intermediar acționează față de beneficiarii care implementează proiecte cofinanțate din fonduri ale Uniunii Europene sub supravegherea și pentru autoritatea de management, adică autoritatea publică centrală. Art. 4 alin. (1) din același Regulament prevede că, chiar și în ipoteza delegării, responsabilitatea financiară incumbă autorității centrale. Rezultă, din interpretarea juridică sistematică a acestor norme de drept al Uniunii Europene, că în realizarea operațiunii juridice de emitere a actelor administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, organismele intermediare acționează nomine alieno, adică în numele autorității publice centrale, ca un mandatar pentru mandantul-autoritate publică centrală, în executarea unui mandat administrativ cu reprezentare, astfel cum acesta este juridic definit de art. 1.269, 2.009, 2.011 teza întâi și art. 2.012 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu art. 2 lit. k) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, referitoare la definiția "delegării".

11. Astfel, se arată că stricta aplicare a dispozițiilor legale criticate doar pentru o autoritate publică centrală, nu și pentru toate entitățile juridice cărora li s-au delegat competențe și funcții, creează "o situație de inegalitate și discriminare în executarea mandatului administrativ încheiat între Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, în calitate de mandatar, și Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial «Dezvoltarea Resurselor Umane» Regiunea Sud-Vest Oltenia, în calitate de mandant". De asemenea se arată că textul legal criticat creează un dezechilibru juridic și între mandatarii Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, respectiv între Organismul Intermediar O.I. Agenția Națională de Ocuparea Forței de Muncă, direcție în cadrul Agenției Naționale de Ocupare Forței de Muncă și Organismul Intermediar - Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, direcție în cadrul Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului (O.I.P.O.S.D.R.U.-M.E.C.T.S.), pe de o parte, și organismele intermediare regionale (O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Sud-Vest Oltenia; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Nord - Vest; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Sud - Est; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Vest; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Nord - Est; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Centru; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea București-Ilfov; O.I.R.P.O.S.D.R.U. Regiunea Sud-Muntenia), instituții publice în subordinea Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Organismul Intermediar - Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - instituție publică în subordinea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, pe de altă parte.

12. În concluzie, se susține că toate actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, inclusiv cele emise de către autoritățile de management publice centrale prin organismele intermediare "necentrale", au aceeași importanță juridică majoră de acte juridice emise în virtutea competențelor juridice partajate în temeiul art. 4 alin. (2) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE) - varianta consolidată, coroborat cu Protocolul nr. 25 la Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, de către autorități publice ale statului român, pentru punerea în aplicare a dreptului Uniunii Europene pe teritoriul României, această importanță juridică justificând stabilirea competenței materiale la nivel de curte de apel, de judecată în primă instanță a litigiilor având ca obiect astfel de acte administrative.

13. Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, textul de lege criticat nefiind de natură a crea discriminări, în sensul celor susținute de autor.

14. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susținerile părții prezente, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, text introdus prin art. 54 pct. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din mai 2012. Normele legale criticate au următorul conținut: "(1¹) Toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel."

18. În motivarea excepției de neconstituționalitate sunt invocate prevederile constituționale ale art. 148 alin. (2) și (4), referitoare la principiul priorității față de dispozițiile contrare din legile interne a prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și ale celorlalte reglementări ale dreptului unional cu caracter obligatoriu și, respectiv, la obligația Parlamentului, a Președintelui României, a Guvernului și a autorității judecătorești de a garanta ducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și aplicarea principiului priorității dreptului unional.

19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile art. 10 alin. (1¹) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au mai fost examinate pe calea excepției de neconstituționalitate, Curtea pronunțând, în acest sens, Decizia nr. 169 din 20 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 29 mai 2014 și Decizia nr. 528 din 9 octombrie 2014, nepublicată la momentul pronunțării prezentei decizii.

20. Analizând critici de neconstituționalitate asemănătoare, formulate, de altfel, de același autor cu prilejul soluționării unor cauze de aceeași natură de către aceeași instanță judecătorească, Curtea a observat cu acele prilejuri că autorul excepției dorește, în realitate, pronunțarea unei decizii prin care Curtea Constituțională să stabilească înțelesul prevederilor art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004, în sensul de a tranșa dacă actele administrative emise de organismele intermediare regionale, care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează aplicând aceeași regulă de competență materială de judecată valabilă pentru actele administrative de aceeași natură emise de autoritățile publice centrale, adică de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel. Or, Curtea a stabilit constant în jurisprudența sa că nu are competența ca, în cadrul controlului de constituționalitate, să efectueze operațiunea de interpretare și de aplicare concretă a dispozițiilor de lege de către instanțele/autoritățile publice competente, aceasta fiind atribuția exclusivă a instanțelor judecătorești. De aceea, prevederile cuprinse în dreptul Uniunii Europene incidente în acest domeniu și invocate de autorul excepției prin raportare la art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție nu au relevanță pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate, de vreme ce Curtea Constituțională nu o poate soluționa în sensul urmărit de autorul său.

21. În cazul de față, instanța de judecată urmează a stabili sensul sintagmei "autorități publice centrale" în contextul normei juridice criticate și al litigiului dedus soluționării, utilizând, pentru aceasta, legislația incidență în vigoare. Totodată, în cazul constatării unei practici neunitare a instanțelor judecătorești sub acest aspect, codul de procedură civilă prevede posibilitatea promovării recursului în interesul legii prin care Înalta Curte de Casație și Justiție să stabilească modalitatea obligatorie pentru instanțe de interpretare și aplicare a respectivei norme juridice.

22. În plus, Curtea a mai reținut prin deciziile indicate și că dispozițiile legale criticate conțin norme de procedură, în sensul că legiuitorul organic, în acord cu art. 126 alin. (2) din Constituție, a stabilit competența materială de judecată a unui anumit tip de acțiuni în justiție, astfel că nu se poate constata niciunui dintre pretinsele vicii de constituționalitate prezentate în motivarea excepției.

23. În sfârșit, Curtea nu poate reține susținerile autorului excepției formulate în cadrul dezbaterilor din ședința publică de judecată, potrivit cărora prin ridicarea excepției de neconstituționalitate acesta nu urmărește pronunțarea unei decizii prin care Curtea Constituțională să stabilească sensul dispozițiilor de lege criticate, ci chiar neconstituționalitatea acestora, întrucât, prin raportare la art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, sunt contrare unor norme cuprinse în dreptul secundar al Uniunii Europene. Astfel, din chiar argumentele prezentate în motivarea excepției de neconstituționalitate, rezultă cu evidență că, inclusiv în opinia autorului acesteia, un eventual conflict între norma de drept internă și cea de drept unional ar putea fi rezolvat cu concursul Curții de Justiție a Uniunii Europene prin întrebarea preliminară sau chestiunea prejudicială adresată acesteia de către instanța națională. Curtea a arătat în jurisprudența sa că folosirea unei norme de drept al Uniunii Europene în cadrul controlului de constituționalitate ca normă interpusă celei de referință implică, în temeiul art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, o condiționalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă și neechivocă prin ea însăși sau înțelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis și neechivoc de Curtea de Justiție a Uniunii Europene și, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională, astfel încât conținutul său normativ să susțină posibila încălcare de către legea națională a Constituției - unica normă directă de referință în cadrul controlului de constituționalitate. Într-o atare ipoteză demersul Curții Constituționale este distinct de simpla aplicare și interpretare a legii, competență ce aparține instanțelor judecătorești și autorităților administrative, sau de eventualele chestiuni ce țin de politica legislativă promovată de Parlament sau Guvern, după caz (a se vedea Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011). Întrucât în prezenta cauză cele două condiții nu sunt cumulativ îndeplinite, rezultă că instanța constituțională nu are competența de a stabili conformitatea dintre o normă de drept intern și o normă de drept al Uniunii Europene, această operațiune fiind subsecventă celei de interpretare a textului comunitar, competență exclusivă a Curții de la Luxemburg.

24. Având în vedere toate aceste considerente, Curtea constată că în cauză se justifică menținerea soluțiilor pronunțate prin Decizia nr. 169 din 20 martie 2014 și Decizia nr. 528 din 9 octombrie 2014, pentru argumentele la care s-a făcut mai sus referire, astfel că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.