Decizia CCR nr. 30 din 21.01.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997 - taxele judiciare de timbru şi ale art. 109 din Legea nr. 188/1999 - Statutul funcţionarilor publici

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru și ale art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Sindicatul Polițiștilor "Lege și Onoare“ Mureș din Târgu Mureș în Dosarul nr. 3.378/102/2011* al Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 640D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, având în vedere precedentul constituțional, respectiv Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 10 septembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 3.378/102/2011*, Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru și ale art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Sindicatul Polițiștilor "Lege și Onoare“ Mureș din Târgu Mureș într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva unei sentințe prin care s-a dispus anularea ca netimbrată a cererii introductive a acestuia privind un litigiu izvorât dintr-un raport de serviciu.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că dispozițiile legale criticate încalcă principiul egalității în fața legii, deoarece deschid calea unei discriminări evidente între funcționarii publici, pe de o parte, și personalul contractual, pe de altă parte, în ceea ce privește soluționarea în fond a litigiilor de muncă ivite la nivelul instituțiilor publice.

Autorul excepției susține că din interpretarea textelor legale criticate, instanța de judecată a apreciat că, pentru soluționarea unui conflict individual de muncă intervenit între funcționarii publici și instituția publică angajatoare, aceștia sunt obligați la plata unei taxe de timbru, datorită naturii juridice speciale a raporturilor de muncă. Mai arată că instanța de judecată a ajuns la concluzia că sunt exonerate de la plata taxei de timbru doar acele persoane care au calitatea de angajat cu contract individual de muncă, și nu cei care au calitatea de funcționari publici, întrucât aceștia nu se încadrează în sfera de cuprindere a exonerării oferite de art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997, litigiul dedus judecății de către funcționarii publici având o natură specială dată de natura raporturilor de serviciu, ceea ce atrage și o normă de competență specială, dată de art. 109 din Legea nr. 188/1999.

Autorul excepției precizează că, în lumina prevederilor Legii nr. 62/2011 privind dialogul social, care definesc noțiunile de "conflict de muncă“, "conflict individual de muncă“ și "conflicte în legătură cu plata unor despăgubiri“, textele de lege criticate sunt neconstituționale în măsura în care, din interpretarea lor coroborată, s-ar desprinde ideea că, pentru soluționarea unui conflict individual sau colectiv de muncă, funcționarii publici sunt obligați la plata unei taxe de timbru.

Se mai susține că funcționarul public este privat de beneficiul celerității soluționării litigiului, întrucât la instanțele de contencios administrativ termenele sunt de 30 de zile sau mai lungi, comparativ cu cele care soluționează litigiile de muncă, unde termenele de judecată nu depășesc 15 zile. Totodată, în contenciosul administrativ sarcina probei revine reclamantului funcționar public, în contrast cu regula din litigiile de muncă de drept comun, potrivit căreia sarcina probei revine angajatorului. Inegalitatea de tratament a funcționarilor publici față de personalul contractual rezultă și din faptul că hotărârile asupra fondului cauzei pronunțate de instanțele de contencios administrativ nu sunt definitive și executorii și, pe cale de consecință, nu pot fi învestite cu formulă executorie, pe când în cazul litigiilor de muncă de drept comun se poate proceda la punerea în executare a hotărârilor.

Mai departe, autorul excepției arată că, prin deciziile nr. 5.149 din 9 septembrie 2004 și nr. 1.792 din 27 martie 2007, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că litigiile având ca obiect drepturi personale de natură patrimonială ale funcționarului public ar fi chiar de competența instanței specializată pe litigii de muncă (conflicte de drepturi), iar nu de competența instanțelor de contencios administrativ, așa cum, în mod eronat, stabilește art. 109 din Legea nr. 188/1999.

În concluzie, arată că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale în măsura în care din interpretarea eronată a celor două texte legale s-ar desprinde ideea că pentru soluționarea unui conflict individual sau colectiv de muncă funcționarii publici sunt obligați la plata unei taxe judiciare de timbru.

Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Apreciază că nu se poate reține încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție. În acest sens are în vedere jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv Hotărârea din 13 iunie 1979, pronunțată în Cauza Marckx împotriva Belgiei, și Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunțată în Cauza Stubbings și alții împotriva Regatului Unit, prin care s-a reținut că reprezintă o încălcare a art. 14 din Convenție orice diferență de tratament săvârșită de stat între indivizi aflați în situații analoge, fără o justificare obiectivă și rezonabilă, și există discriminare atunci când persoane aflate în situații identice sau comparabile se bucură de un tratament preferențial unele față de altele. Or, chiar autorul excepției a invocat discriminarea raportat la personalul contractual. De asemenea, invocă jurisprudența Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 1.237 din 6 octombrie 2010 prin care s-a reținut că principiul egalității nu presupune uniformitate, ci, dimpotrivă, situații obiectiv diferite justifică și chiar impun instituirea unui tratament juridic diferențiat. Or, în speță, prevederile criticate reglementează norme de dreptul muncii, astfel că cei ce intră sub incidența ipotezei normei respective se află într-o situație juridică diferită de cea a funcționarilor publici.

Arată că dispozițiile legale criticate nu contravin nici art. 21 din Constituție, întrucât accesul liber la justiție nu înseamnă gratuitate.

Nici încălcarea art. 52 din Constituție nu poate fi reținută, autorul excepției de neconstituționalitate invocând această încălcare din perspectiva discriminării interzise de art. 14 din Convenție.

În ceea ce privește încălcarea art. 41 din Legea fundamentală, instanța precizează că autorul excepției nu a arătat, în concret, în ce constă această încălcare.

Totodată, apreciază că dispozițiile legale criticate nu încalcă art. 126 din Constitutie, deoarece interpretarea și aplicarea unitară a legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție se face prin recursul în interesul legii, și doar aceste dezlegări date problemelor de drept judecate sunt obligatorii pentru instanțe de la data publicării deciziilor în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare a Curții Constituționale îl constituie dispozițiile art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997, și ale art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007. În realitate, având în vedere redactarea celor două texte criticate, Curtea reține că obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997 și art. 109 din Legea nr. 188/1999.

Curtea observă că potrivit art. 58 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 29 iunie 2013 se abrogă Legea nr. 146/1997. De asemenea, conform art. 55 din aceeași ordonanță, "Pentru cererile și acțiunile introduse până la intrarea în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, timbrul judiciar se aplică, respectiv taxele judiciare de timbru se stabilesc și se plătesc în cuantumul prevăzut de legea în vigoare la data introducerii lor“.

Curtea constată că, deși nu mai sunt în vigoare, dispozițiile art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997 își produc în continuare efectele juridice, fiind în continuare aplicabile cauzei. În aceste condiții, Curtea are competența de a controla constituționalitatea dispozițiilor art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997, care au următorul cuprins: "Sunt scutite de taxe judiciare de timbru acțiunile și cererile, inclusiv cele pentru exercitarea căilor de atac, referitoare la:

a) încheierea, executarea și încetarea contractului individual de muncă, orice drepturi ce decurg din raporturi de muncă, stabilirea impozitului pe salarii, drepturile decurgând din executarea contractelor colective de muncă și cele privind soluționarea conflictelor colective de muncă, precum și executarea hotărârilor pronunțate în aceste litigii;“.

Art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici a fost modificat prin Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 89 din 12 februarie 2013, și are, în prezent, următorul cuprins: "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.“. În redactarea anterioară, textul se referea la "competența instanțelor de contencios administrativ“.

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textele de lege criticate încalcă următoarele dispoziții din Legea fundamentală: art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 41 privind munca și protecția socială a muncii, art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și art. 126 privind instanțele judecătorești. Invocă, de asemenea, și prevederile art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

De asemenea, este invocată și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la aplicarea principiului nediscriminării, respectiv Hotărârea din 26 martie 1985, pronunțată în Cauza X și Y împotriva Olandei, paragraful 32, Hotărârea din 18 februarie 1991, pronunțată în Cauza Fredin împotriva Suediei, paragraful 60, Hotărârea din 23 iunie 1993, pronunțată în Cauza Hoffmann împotriva Austriei, paragraful 31, Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunțată în Cauza Stubbings și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 72, Hotărârea din 19 februarie 1998, pronunțată în Cauza Huber împotriva Franței, paragraful 36, Hotărârea din 24 aprilie 1998, pronunțată în Cauza Mavronichis împotriva Ciprului, paragraful 32, Hotărârea din 24 august 1998, pronunțată în Cauza Couez împotriva Franței, paragraful 24.

Examinând excepția de neconstituționalitate invocată, Curtea Constituțională constată că s-a mai pronunțat asupra textelor de lege ce formează obiect al acesteia, prin prisma unor critici similare și prin raportare la aceleași prevederi din Constituție și din celelalte documente internaționale invocate.

În acest sens este, spre exemplu, Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013, prin care Curtea a reținut că dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, sunt constituționale. Cu acel prilej, a reținut, în esență, că Legea nr. 188/1999 transpune în planul legii organice prevederile art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. Cu referire la criticile privind încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție, Curtea a statuat, totodată, că art. 109 din lege nu cuprinde prevederi contrare principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, întrucât, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală, statutul funcționarilor publici se stabilește prin lege organică, iar voința legiuitorului cu privire la acesta se regăsește în cuprinsul Legii nr. 188/1999. Curtea a mai reținut că textul de lege criticat, stabilind instanța competentă să soluționeze litigiile având ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, dispune chiar în sensul asigurării accesului liber la justiție, și nu al blocării acestui drept, la fel cum și art. 52 din Constituție este pe deplin reflectat și aplicat prin prevederile textului de lege criticat. În același sens este și Decizia nr. 1.325 din 13 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 849 din 8 decembrie 2009.

Față de critica prin raportare la prevederile art. 16 din Constituție, formulată de autorul excepției prin prisma faptului că soluționarea litigiilor care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența unei instanțe de contencios administrativ, mai exact a secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, Curtea a reținut că statutul special al funcționarilor publici, care conferă acestora anumite avantaje și garanții față de personalul contractual, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea în funcție, justifică un tratament juridic diferit în ce privește instanța competentă să soluționeze litigiile ivite în legătură cu raporturile de serviciu ale acestora.

În ceea ce privește prevederile art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997, prin aceeași decizie, Curtea a statuat, de principiu, că instituirea de către legiuitor a unor scutiri de taxe de timbru pentru anumite categorii de cereri nu constituie o discriminare sau o atingere adusă principiului constituțional al egalității în drepturi, prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituție.

În continuare, Curtea a arătat că principala critică de neconstituționalitate vizează, în realitate, lipsa din cuprinsul Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru a enumerării cauzelor referitoare la raporturile de serviciu ale funcționarilor publici printre cele pentru care legiuitorul a prevăzut scutirea de plata taxelor de timbru și timbru judiciar. Curtea a constatat că, din această perspectivă, excepția de neconstituționalitate apare ca inadmisibilă, complinirea omisiunilor legislative excedând competenței sale. În acest sens, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului. Revine legiuitorului sarcina să aprecieze dacă este oportună introducerea unei prevederi legale exprese care să reglementeze scutirea de la plata taxei judiciare de timbru a acțiunilor formulate în legătură cu raporturile de serviciu ale funcționarilor publici.

Pe de altă parte, Curtea a reținut că prin critica de neconstituționalitate sunt semnalate soluții contradictorii pronunțate de diversele instanțe, care, sesizate cu soluționarea unor litigii privitoare la drepturile ce decurg din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, au interpretat diferit textele de lege existente în materie, unele dintre acestea apreciind că astfel de acțiuni sunt scutite de taxa judiciară de timbru, iar altele considerând, dimpotrivă, că reclamanții, funcționari publici, au obligația de a plăti taxă judiciară de timbru. Curtea Constituțională a constatat că aceasta nu reprezintă o problemă de constituționalitate, ci una de aplicare a legii, care nu intră în sfera de competență a instanței de contencios constituțional. Această incertitudine cu privire la aplicabilitatea scutirii de taxa judiciară de timbru și în ce privește funcționarii publici care sunt supuși raporturilor de serviciu ar putea fi, eventual, înlăturată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin intermediul unei decizii pronunțate în soluționarea unui recurs în interesul legii, în exercitarea atributului său constituțional, stabilit în art. 126 alin. (3) din Legea fundamentală, constând în asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii de către celelalte instanțe judecătorești.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea jurisprudenței în materie a Curții Constituționale, considerentele și soluțiile deciziilor amintite își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

Distinct de cele arătate, Curtea constată că ulterior pronunțării deciziei menționate, Legea nr. 146/1997 a fost integral abrogată, materia taxelor judiciare de timbru fiind reglementată printr-un nou act normativ, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, care, la art. 29 alin. (4) prevede că: "Acțiunile și cererile privind raporturile de serviciu ale funcționarilor publici și ale funcționarilor publici cu statut special sunt asimilate, sub aspectul taxei judiciare de timbru, conflictelor de muncă.“