Decizia CCR nr. 424 din 24.10.2013 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 5 alin. (1) şi (3) şi art. 6 alin. (1) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (1) și (3) și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, excepție ridicată de Cătălin Florin Poenaru în Dosarul nr. 1.101/59/2012 al Curții de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 289D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 2 aprilie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 1.101/59/2012, Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (1) și (3) și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, excepție ridicată de Cătălin Florin Poenaru cu ocazia soluționării unei cauze având ca obiect "contestație act administrativ fiscal“.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că emiterea de către Guvern a normelor metodologice în materie fiscală echivalează cu o legiferare "primară“, care, potrivit Legii fundamentale, este în competența Parlamentului. Posibilitatea conferită Guvernului de textele de lege criticate de a emite pe calea actelor normative inferioare legii de norme interpretative cu caracter oficial și cu putere obligatorie erga omnes contravine prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3)-(5), art. 16 alin. (2), art. 56,art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (1), art. 108 alin. (2), art. 115 alin. (6), art. 124 alin. (3), art. 126 alin. (3) și art. 139 alin. (1).

Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile de lege criticate "permit exclusiv edictarea de norme de aplicare, respectiv interpretare, cu privire la prevederile Codului fiscal“, neputându-se reține o competență a Ministerului Finanțelor Publice de a legifera. Faptul că Ministerul Finanțelor Publice emite norme care pot contraveni Codului fiscal reprezintă o chestiune care nu afectează constituționalitatea textelor criticate, normele respective putând fi cenzurate de instanța de contencios administrativ. Așa fiind, instanța consideră că textele de lege criticate nu contravin prevederilor constituționale invocate în măsura în care se interpretează în sensul că acestea nu permit edictarea unor norme sau altor acte administrative cu caracter normativ care să adauge sau să modifice dispozițiile Codului fiscal.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens arată că Legea fundamentală stabilește, în funcție de autoritățile publice reglementate de textul constituțional, principalele tipuri de acte normative ce pot fi emise: legi (art. 73, în sens juridic restrâns de act juridic al Parlamentului), regulamente, hotărâri (art. 67); ordonanțe simple și de urgență și hotărâri (art. 108 și 115); decrete cu caracter normativ (art. 100). Legislația stabilește, însă, și alte categorii de acte normative, care sunt date în executarea unui alt act normativ: ordine cu caracter normativ, instrucțiuni și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, deciziile prim-ministrului, acte normative adoptate de autoritățile administrației publice locale - ordine, hotărâri, dispoziții. Ierarhia actelor normative se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice, ceea ce determină forța juridică a acestora.

Așa fiind, nu se poate conchide neconstituționalitatea dispozițiilor criticate din perspectiva faptului că actele normative ierarhic inferioare adaugă/modifică sau contravin prevederilor Codului fiscal. În această situație, actele normative inferioare, în măsura în care se apreciază că derogă de la lege, pot fi cenzurate de instanța de contencios administrativ.

Avocatul Poporului apreciază că nu poate fi reținută critica de neconstituționalitate. Dispozițiile legale atacate care permit edictarea de norme de aplicare, respectiv interpretative la dispozițiile Codului fiscal nu aduc atingere dispozițiilor constituționale invocate. Întrucât Codul fiscal conține dispoziții legale numeroase și diferite, pentru asigurarea aplicării lor corecte și unitare, Ministerul Finanțelor Publice este abilitat să elaboreze și să pună în aplicare norme prin care să expliciteze, în modul cel mai clar posibil, prevederile legale codificate. Evident că normele trebuie să fie cu atât mai detaliate și mai lămuritoare cu cât textul legal conținut de cod este mai lapidar ori mai ambiguu.

În situația în care Ministerul Finanțelor Publice ar emite norme care ar contraveni Codului fiscal, acestea pot fi atacate la instanța de contencios administrativ.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 5 alin. (1) și (3) și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 23 decembrie 2003, cu următorul conținut:

- Art. 5 alin. (1) și (3): "(1) Ministerul Finanțelor Publice are atribuția elaborării normelor necesare pentru aplicarea unitară a prezentului cod. (_)

(3) Normele metodologice sunt aprobate de Guvern, prin hotărâre, și sunt publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I.“;

- Art. 6 alin. (1): "Ministerul Finanțelor Publice înființează o Comisie fiscală centrală, care are responsabilități de elaborare a deciziilor cu privire la aplicarea unitară a prezentului cod.“

În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții, autorul excepției invocă prevederile constituționale ale art. 1 alin. (3) și (5) referitor la statul de drept și la obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 16 alin. (2) referitor la principiul "Nimeni nu este mai presus de lege“, art. 56 referitor la contribuțiile financiare, art. 61 referitor la rolul și structura Parlamentului, art. 73 alin. (1) referitor la categoriile de legi, art. 108 alin. (2) referitor la actele Guvernului, art. 115 alin. (6) referitor la ordonanțele de urgență, art. 124 alin. (3) referitor la înfăptuirea justiției, art. 126 alin. (3) referitor la instanțele judecătorești și art. 139 alin. (1) referitor la impozite, taxe și alte contribuții.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, potrivit art. 108 alin. (1) și (2) din Constituție, Guvernul adoptă hotărâri, care se emit pentru organizarea executării legilor. Astfel, în exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza și în vederea executării legii, acte normative de reglementare a relațiilor sociale în diverse domenii.

În acest sens, Curtea, prin Decizia nr. 686 din 20 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 429 din 25 iunie 2010, a apreciat că Parlamentul, ca unică putere legiuitoare a țării, poate împuternici Guvernul să reglementeze anumite aspecte prin acte normative specifice, în temeiul dispozițiilor art. 108 din Constituția României, în ceea ce privește noțiunea de "organizarea executării legii“, consacrată de dispozițiile art. 108 alin. (2) din Constituție, Curtea, prin Decizia nr. 535 din 7 decembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 21 ianuarie 2005, a stabilit că aceasta are un sens mai larg decât cea privind aplicarea legii, și anume prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituționale sau sancționatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispozițiilor legii.

Această argumentare este valabilă nu numai în ceea ce privește Guvernul, ci, mutatis mutandis, și în cazul autorităților administrației publice centrale prevăzute de dispozițiile criticate, în ceea ce privește domeniile și limitele specificate în textele respective.

Astfel, hotărârea Guvernului intervine atunci când executarea unor prevederi din lege "reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare a acestora, (_) sau organizarea corespunzătoare a unor activități.“ (a se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României- comentată și adnotată, București, 1992, p. 238) Deci, hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna în baza legii, fiind secundum legem și urmărind organizarea executării și executarea în concret a legii sau, cu alte cuvinte, punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a legilor, (a se vedea I. Muraru, E. S. Tănăsescu etc. Constituția României. Comentariu pe articole, București, 2008, p. 1002).

Astfel, dispozițiile de lege criticate reglementând posibilitatea Guvernului de a emite pe calea actelor normative inferioare legii de norme interpretative cu caracter oficial nu contravin dispozițiilor art. 1 alin. (3)-(5), art. 61 alin. (1), art. 108 alin. (2) din Constituție. De asemenea, nu se poate conchide neconstituționalitatea dispozițiilor criticate din faptul că actele normative ierarhic inferioare adaugă, modifică sau contravin prevederilor Codului fiscal.

În cazul în care normele metodologice de aplicare a Codului fiscal (aprobate prin hotărâre a Guvernului) încalcă legea sau adaugă la dispozițiile legii, acestea pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ, care, verificând conținutul hotărârii Guvernului, poate să statueze, cu ocazia efectuării controlului specific, asupra conformității dispozițiilor acestora cu actul normativ cu forță juridică superioară.

În ceea ce privește invocarea prevederilor constituționale ale art. 16 alin. (2), art. 56,art. 73 alin. (1), art. 115 alin. (6), art. 124 alin. (3), art. 126 alin. (3) și art. 139 alin. (1), Curtea constată că acestea nu au incidență în cauza dedusă controlului de constituționalitate.