Decizia CCR nr. 31 din 3.02.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. OUG nr. 10/2014 - unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din Legea nr. 9/1998 - acordarea de...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din Legea nr. 9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, precum și din Legea nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, excepție ridicată de Constantin Dicu, Sorin Dicu, Radian Dicu, Stelică Samoveanu, Maria Doina Șiclovan și Gabriela Șerban (fostă Moflic) în Dosarul nr. 77/42/2013* al Curții de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 733D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Președintele dispune a se face apelul și în Dosarul nr. 873D/2014 având ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014, excepție ridicată de Octavian Covali în Dosarul nr. 10.620/3/2014 al Tribunalului București - Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

4. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

5. Magistratul-asistent referă asupra faptului că la dosarul cauzei au fost depuse note scrise prin care autorul reiterează excepția de neconstituționalitate.

6. Curtea, din oficiu, pune în discuție problema conexării dosarelor.

7. Reprezentantul Ministerului Public arată că este de acord cu conexarea cauzelor.

8. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 873D/2014 la Dosarul nr. 733D/2014, care este primul înregistrat.

9. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate sub aspectul criticilor de neconstituționalitate extrinseci. Apreciază că la momentul adoptării ordonanței de urgență criticate erau îndeplinite condițiile prevăzute de Constituție pentru adoptarea acesteia. Referitor la critica de constituționalitate formulată prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituție, apreciază că măsura legislativă criticată are o natură pozitivă, deoarece măsura suspendării este doar pe o perioadă determinată, care s-a încheiat la 31 decembrie 2014. Prin urmare, chiar dacă se poate vorbi de restrângerea unor drepturi fundamentale, această măsură apare ca fiind proporțională cu scopul urmărit și răspunde exigențelor pe care Curtea Constituțională le-a impus prin declararea ca neconstituțională a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2013.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

10. Prin Încheierea din 16 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 77/42/2013*, Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din Legea nr. 9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, precum și din Legea nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, excepție ridicată de Constantin Dicu, Sorin Dicu, Radian Dicu, Stelică Samoveanu, Maria Doina Șiclovan și Gabriela Șerban (fostă Moflic) într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva unei sentințe civile prin care a fost respinsă acțiunea privind obligarea Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților la plata sumei reprezentând tranșa a doua din despăgubirile stabilite prin ordinul de validare al hotărârii Comisiei Municipiului București pentru aplicarea Legii nr. 9/1998.

11. Prin Încheierea din 10 septembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 10.620/3/2014, Tribunalul București - Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din Legea nr. 9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, precum și din Legea nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, excepție ridicată de Octavian Covali, într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în contencios administrativ prin care se solicită obligarea la emiterea hotărârii într-un dosar de despăgubiri.

12. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că ordonanța de urgență criticată a fost emisă de Guvern în condițiile în care nu exista o situație extraordinară, iar elementele cuprinse în preambulul său nu sunt de natură să justifice adoptarea acesteia, în condițiile stabilite de art. 115 alin. (4) din Constituție. Legea nr. 9/1998 și Legea nr. 290/2003 sunt legi reparatorii, iar dosarele ar fi trebuit soluționate până în prezent pe cale administrativă, în termenele de soluționare stabilite de aceste legi.

13. Se mai arată că prin măsurile luate este afectat dreptul de proprietate al persoanelor îndreptățite să primească despăgubiri, ele fiind lipsite de un bun, astfel cum este interpretată noțiunea de "bun" de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Suspendarea plăților pentru o anumită perioadă de timp, în condițiile în care anterior plata a fost eșalonată pe un termen de 10 ani, reprezintă o încălcare a dreptului de proprietate.

14. Cu privire la încălcarea dreptului la un proces echitabil, se susține că în urma măsurii de suspendare a plăților, care intervine după o perioadă îndelungată de eșalonare a acestora, acțiunea în justiție va fi respinsă ca neîntemeiată. Arată că executivul a avut la dispoziție mai bine de 4 luni pentru a găsi o soluție legislativă viabilă în vederea acordării drepturilor cuvenite, însă acesta a preferat varianta suspendării plății despăgubirilor în temeiul actului normativ atacat, fiind, în acest mod, încălcat dreptul la soluționarea unui proces într-un termen rezonabil, așa cum este prevăzut de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

15. În continuare se arată că se încalcă și Decizia Curții Constituționale nr. 528 din 12 decembrie 2013 prin care Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2013 a fost constatată ca fiind neconstituțională, în ansamblul său, întrucât atât eșalonarea, cât și suspendarea plăților încalcă dreptul de proprietate.

16. Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. Arată că, în contextul în care Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014 a fost emisă în același spirit cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2013 care a fost constatată ca fiind neconstituțională cu numai trei luni înainte, măsura de suspendare a plății despăgubirilor, potrivit art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014, este de natură a încălca dreptul părților la un proces echitabil și dreptul de proprietate, părțile fiind în imposibilitatea de a-și valorifica din nou drepturile de creanță, executarea fiind o fază a procesului. De asemenea, prin dispozițiile legale criticate se creează situații discriminatorii între acele categorii de persoane care au încasat sumele de bani într-un termen rezonabil și acele categorii de persoane care au intrat sub incidența atât a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2013, cât și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2014, intrată în vigoare la numai trei luni de la constatarea neconstituționalității celei dintâi.

17. Tribunalul București - Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal apreciază că măsura suspendării soluționării, respectiv a plății despăgubirilor, nu constituie o soluție viabilă, având în vedere că termenul inițial prevăzut de ordonanța de urgență criticată a fost deja prelungit prin legea de aprobare. În acest sens invocă considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 528 din 12 decembrie 2013, precum și lipsa unui plan privind modalitatea de soluționare pe cale administrativă a dosarelor și de plată a despăgubirilor.

18. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

19. Avocatul Poporului, prin punctul de vedere transmis în Dosarul nr. 873D/2014, apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. În opinia sa, măsura criticată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, fiind deci o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituție, în condițiile unei crize financiare accentuate.

20. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

21. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

22. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din încheierile de sesizare a Curții Constituționale, îl constituie dispozițiile art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 184 din 14 martie 2014. Curtea constată faptul că dispozițiile legale criticate au fost modificate prin Legea nr. 112/2014 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 16 iulie 2014, în sensul prelungirii perioadei de suspendare, respectiv până la data de 31 decembrie 2014. Având în vedere acestea, precum și faptul că structura actului normativ cuprinde numai cele două articole criticate de autorii excepției, Curtea reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2014 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din Legea nr. 9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, precum și din Legea nr. 290/2003 privind acordarea de despăgubiri sau compensații cetățenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reținute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord și Ținutul Herța, ca urmare a stării de război și a aplicării Tratatului de Pace între România și Puterile Aliate și Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 184 din 14 martie 2014, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 112/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 16 iulie 2014.

23. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil, art. 44 privind dreptul de proprietate, art. 61 privind Parlamentul și art. 115 alin. (4) și (6) privind regimul adoptării ordonanțelor de urgență. De asemenea, arată că se încalcă și Decizia nr. 528 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 63 din 24 ianuarie 2014, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2013.

24. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că acordarea despăgubirilor cetățenilor români care au suferit pierderi într-o anumită perioadă de timp istorică a fost stabilită prin Legea nr. 9/1998 și Legea nr. 290/2003, iar prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014, criticată în prezenta cauză, a fost suspendată acordarea acestor despăgubiri, suspendare care a operat pentru perioada 14 martie-31 decembrie 2014. Prin urmare, Curtea reține că ordonanța de urgență criticată, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 112/2014, reprezintă un act normativ cu aplicabilitate limitată în timp.

25. În privința criticilor de neconstituționalitate extrinsecă, având în vedere jurisprudența sa referitoare la limitele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Curtea a analizat motivele invocate de Guvern pentru a stabili dacă măsura criticată se circumscrie situației extraordinare. Astfel, Curtea reține că, potrivit preambulului ordonanței de urgență și Notei de fundamentare, Guvernul a emis ordonanța de urgență criticată în scopul suspendării activităților de emitere de noi hotărâri la nivelul comisiilor județene și la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, precum și a plății despăgubirilor în cazul dosarelor deja soluționate până la aprobarea prin lege a noului cadru normativ prin care să se reglementeze măsuri clare și precise pentru instituirea unui regim echitabil de soluționare a cererilor formulate în temeiul Legii nr. 9/1998 și Legii nr. 290/2003, precum și ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 528 din 12 decembrie 2013 prin care a fost constatată ca fiind neconstituțională Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2013. Astfel, întrucât dispozițiile legale prin care a fost reglementat modul de plată a despăgubirilor acordate potrivit celor două legi reparatorii au fost constatate ca fiind neconstituționale, necesitatea suspendării activităților de emitere de noi hotărâri și a plății despăgubirilor apare ca fiind justificată până la aprobarea prin lege a noului cadru normativ. În acest sens, Curtea reține că, ulterior publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a deciziei de constatare a neconstituționalității, Guvernul a adoptat în data de 26 iunie 2014 și a depus la Parlament, spre dezbatere, la data de 3 iulie 2014, un proiect de lege privind unele măsuri pentru accelerarea și finalizarea procesului de soluționare a cererilor formulate în temeiul Legii nr. 9/1998, precum și al Legii nr. 290/2003, prin care s-a reglementat modalitatea de acordare a despăgubirilor, ele fiind eșalonate pe o perioadă de 5 ani. Din analiza procesului legislativ rezultă că acest proiect de lege a fost adoptat de Parlament, devenind Legea nr. 164/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 910 din 15 decembrie 2014. Prin urmare, Guvernul și-a îndeplinit obligația de a interveni legislativ pentru urgentarea și finalizarea procesului de acordare a despăgubirilor bănești persoanelor îndreptățite, iar măsura suspendării instituită prin ordonanța de urgență criticată este justificată, actul normativ analizat îndeplinindu-și scopul pentru care a fost adoptat.

26. În concluzie, din analiza istoricului modalității de plată a despăgubirilor acordate potrivit Legii nr. 9/1998 și Legii nr. 290/2003, precum și a motivelor invocate de Guvern, rezultă că situația extraordinară a fost determinată, pe de o parte, de admiterea excepției de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2013, iar, pe de altă parte, de necesitatea acordării unui interval de timp în care să se reglementeze un nou cadru legal necesar accelerării și finalizării procesului de acordare de despăgubiri cetățenilor români. Astfel, Guvernul a invocat că necesitatea instituirii unui nou cadru legal este determinată de asigurarea menținerii unui echilibru bugetar și, în mod implicit, respectarea angajamentelor interne și internaționale asumate de Guvern, inclusiv în ceea ce privește nivelul deficitului bugetar. În aceste condiții, Curtea reține că adoptarea reglementării criticate a fost determinată de o situație care nu suporta amânare, fiind astfel justificată urgența reglementării, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituție; însă, în acest domeniu particular, analiza urgenței reglementării nu poate fi disociată de analiza respectării condiției cuprinse în art. 115 alin. (6) din Constituție referitoare la interzicerea afectării, printr-o ordonanță de urgență, a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale.

27. În acest sens, se impune să se analizeze dacă măsura de suspendare a procedurilor de acordare a despăgubirilor și a plății unei creanțe asupra statului, după ce, inițial, au fost eșalonate pe o perioadă de 2 ani [prin art. 8 alin. (2) din Legea nr. 9/1998, republicată, art. 38 alin. (5) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 753/1998 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensații cetățenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România și Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 290/2003, cu modificările și completările ulterioare, plata despăgubirilor mai fiind eșalonată în două tranșe, pe parcursul a 2 ani consecutivi], la care s-ar fi adăugat o perioadă preconizată de 10 ani [Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 28 februarie 2013, a reglementat modalitatea de plată a despăgubirilor stabilind că plata acestora se face în tranșe anuale egale, al căror cuantum nu poate fi mai mic de 20.000 lei, eșalonat pe o perioadă de 10 ani], este una rezonabilă, de natură a nu afecta, în sensul art. 115 alin. (6) din Constituție, dreptul de proprietate, pe de o parte, și, pe de altă parte, dacă perioada de suspendare respectă exigențele caracterului rezonabil al duratei unei proceduri judiciare, în sensul art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, executarea hotărârilor judecătorești fiind parte a procesului civil (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009).

28. În jurisprudența sa, spre exemplu prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, Curtea a stabilit înțelesul constituțional al verbului "a afecta", statuând că sensul juridic al noțiunii, sub diferite nuanțe, ar fi: "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vătăma", "a leza", "a antrena consecințe negative". Astfel, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, din interpretarea art. 115 alin. (6) din Constituție se poate deduce că, în domeniul reglementării drepturilor, libertăților și a îndatoririlor fundamentale, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă "afectează", dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin.

29. Având în vedere această situație, Curtea reține că măsura instituită de Guvern pe calea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2014 reprezintă o soluție temporară, limitată în timp, având ca scop - care nu poate fi decât legitim - evitarea unor eventuale disfuncționalități ale procedurilor de restituire, până la adoptarea unui nou cadru legislativ, coerent, care să asigure realizarea efectivă a drepturilor la despăgubire acordate potrivit celor două legi reparatorii, precum și pentru identificarea surselor de finanțare necesare. Prin urmare, Curtea constată că prin actul normativ criticat nu a fost negat dreptul la despăgubire, așadar dreptul de proprietate privată, al persoanelor îndreptățite, statul urmând să continue procesul de restituire potrivit noii legi adoptate în această materie. Termenul rezonabil al unei proceduri judiciare este respectat, în condițiile în care Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014 reprezintă un act normativ cu aplicabilitate limitată în timp, iar statul a depus diligențele necesare continuării procedurilor de despăgubire. Așadar, Curtea apreciază că măsura instituită prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2014 constituie o măsură adecvată și necesară în vederea atingerii scopului legitim urmărit, fiind de natură a menține un just echilibru între interesele debitorului - stat, respectiv asigurarea echilibrului bugetar, și cele ale creditorului - persoană îndreptățită la despăgubiri, respectiv despăgubirea efectivă a acestora.