Decizia CCR privind excepția de neconstituționalitate a prev. art. 71alin. (3) din OUG nr. 103/2013 - salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 7¹alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, excepție ridicată de Consiliul Local al Comunei Orbeasca, județul Teleorman, în Dosarul nr. 31/87/2015 al Tribunalului Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ și fiscal. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 766D/2015.

2. La apelul nominal, lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Arată că, deși primarul, consilierii locali și consilierii județeni fac parte din aceeași categorie, și anume aceea a aleșilor locali, diferențele de salarizare între consilieri, pe de o parte, și primari, pe de altă parte, rezultă atât din modul de desfășurare a activității acestora, cât și de plată a indemnizației. Astfel, în timp ce primarul are o activitate continuă, iar indemnizația acestuia se stabilește lunar, consilierii locali/județeni sunt plătiți în funcție de participarea la ședințele consiliului. Ca atare, fixarea ca element de reper a unei indemnizații avute de primar în decembrie 2013 nu reprezintă, în opinia Ministerului Public, retroactivitate, ci doar un criteriu obiectiv în funcție de care urmează a se stabili, pe viitor, indemnizația consilierilor locali/județeni.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 2 aprilie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 31/87/2015, Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 7¹alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Consiliul Local al Comunei Orbeasca, județul Teleorman, cu ocazia judecării unei acțiuni civile având ca obiect anularea unui act emis de autoritățile publice locale, respectiv anularea Hotărârii nr. 42/2014 a Consiliului Local Orbeasca privind acordarea indemnizației de ședință pentru membrii consiliului local.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că reglementarea criticată reprezintă o normă nelegală instituită în dezacord cu dispozițiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, neconstituțională raportat la consilierii locali, care sunt obligați să suporte un tratament discriminatoriu în raport cu o altă categorie a aleșilor locali, respectiv primarii, prin instituirea unui regim diferit de salarizare, deși este vorba despre aceeași categorie profesională, și anume aceea a aleșilor locali. Arată că textul legal criticat reglementează o situație de excepție pe criterii sociale ori pe criteriul funcției deținute deoarece, deși prin același act normativ este legiferat dreptul primarilor de a beneficia de o indemnizație calculată în baza noii legi, în cazul consilierilor locali, acestora li se interzice dreptul de a beneficia de indemnizații de ședință determinate corespunzător noilor indemnizații ale primarilor, împrejurare care, în opinia autorului excepției, se circumscrie unei evidente încălcări a egalității cetățenilor în fața legii. În acest context, apreciază că dispozițiile legale contestate, astfel cum sunt redactate, intră în contradicție și cu prevederile cuprinse în Statutul aleșilor locali.

6. Raportat la art. 15 alin. (2) din Constituție, autorul excepției de neconstituționalitate susține că reglementarea criticată "creează o situație juridică nouă, însă prevede că noua situație juridică s-a născut din fapte anterioare intrării sale în vigoare, deoarece instituie procedura determinării indemnizațiilor consilierilor locali prin raportare la indemnizațiile primarilor stabilite în trecut, la nivelul lunii decembrie 2013." Astfel, "deși își propune să instituie un nou mod de stabilire a indemnizațiilor primarilor, totuși legea devine retroactivă în ceea ce privește modul de stabilire a indemnizațiilor pentru consilierii locali".

7. Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ și fiscal apreciază că prevederile art. 7¹alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 sunt constituționale.

8. În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1) și (2), art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 7¹alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 15 noiembrie 2013, articol introdus prin Legea nr. 28/2014 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 21 martie 2014. Textul legal criticat are următorul conținut normativ:

Art. 7¹alin. (3): "Pentru consilierii locali, respectiv consilierii județeni, indemnizațiile de ședință prevăzute la art. 34 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, se stabilesc prin aplicare la indemnizațiile corespunzătoare primărilor, primarului general, respectiv președinților consiliilor județene stabilite, conform prevederilor legale în vigoare, pentru luna decembrie 2013."

12. Autorul excepției de neconstituționalitate consideră că aceste prevederi contravin dispozițiilor constituționale ale art. 16 alin. (1)-(2) privind egalitatea în drepturi și celor ale art. 15 alin. (2) referitoare la neretroactivitatea legii civile.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în prezenta cauză, critica se fundamentează pe faptul că, potrivit art. 34 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, "pentru participarea la lucrările consiliului și ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizație de ședință". Autorul excepției arată că, potrivit art. 2 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 393/2004, atât consilierii locali, cât și primarul fac parte din aceeași categorie profesională, și anume categoria aleșilor locali, iar potrivit art. 34 alin. (2) din actul normativ precitat, pentru participarea la lucrările consiliului și ale comisiilor de specialitate consilierii au dreptul la o indemnizație de ședință în cuantum de până la 5 % din indemnizația lunară a primarului/președintelui consiliului județean/primarului general al Municipiului București. Prin urmare, autorul excepției deduce că indemnizația de ședință a consilierilor locali se determină în funcție de indemnizația lunară a primarului, implicit în funcție de indemnizația lunară a primarului din luna în care au avut loc ședințele ordinare ale consiliului local și ale comisiilor de specialitate, iar din această perspectivă apreciază ca fiind neconstituționale prevederile art. 7¹alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013.

14. În contextul criticilor formulate, Curtea constată că indemnizația de ședință acordată aleșilor locali nu reprezintă venituri realizate dintr-o activitate profesională, întrucât activitatea alesului local se realizează în baza unui mandat rezultat din alegeri, iar nu în temeiul unui contract de muncă, al unui contract civil sau al unui contract de drept public. Prin urmare, calitatea de ales local nu poate fi asimilată cu o activitate profesională, după cum nici indemnizația aferentă acestei calități nu poate fi asimilată cu veniturile realizate dintr-o astfel de activitate.

15. Astfel, prin Decizia nr. 176 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 14 mai 2015, Curtea a subliniat faptul că "activitatea desfășurată de un consilier nu poate fi asimilată cu activitatea desfășurată de o persoană încadrată în muncă, deoarece prestația consilierilor în folosul comunității nu are caracter permanent, specific contractelor de muncă, aceasta manifestându-se sub forma participării la ședințele de consiliu și comisii de specialitate, care au loc o dată sau de două ori pe lună, însumând câteva ore."

16. În acest sens, s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite prin Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 privind examinarea unui recurs în interesul legii, decizie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 837 din 12 decembrie 2008, și a reținut că "natura juridică a indemnizației de ședință, la care au dreptul consilierii locali pentru participarea la lucrările consiliului și ale comisiilor de specialitate, potrivit art. 34 din Legea nr. 393/2004, nu justifică încadrarea ei într-o remunerație sau alt venit cu caracter permanent (...)". De asemenea, a observat "că indemnizația de ședință la care au dreptul consilierii locali, conform dispozițiilor din textul de lege menționat, nu este decât o remunerație ocazională și nepermanentă și care prin cuantumul ei nu poate să fie asemănătoare sumelor de bani asimilabile unui venit (...)". Instanța supremă a conchis că "această indemnizație de care beneficiază consilierii locali este corespunzătoare numărului de ședințe la care au participat și nu poate fi asimilată cu un venit constant și permanent de natura indemnizațiilor și salariilor pe care le primesc demnitarii, funcționarii publici, angajații etc."

17. Totodată, Curtea reține că, în conformitate cu art. 25 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, consilierii locali sunt aleși locali care, în timpul mandatului, îndeplinesc o funcție de autoritate publică. Pentru participarea la ședințele consiliului local și ale comisiilor de specialitate, consilierul primește o indemnizație stabilită în condițiile legii, așa cum se prevede în art. 51 alin. (5) din Legea nr. 215/2001. Totodată, potrivit art. 51 alin. (7) din același act normativ, "Consiliul local poate hotărî diminuarea cuantumului indemnizației prevăzute la alin. (5) și a cotei în care se face decontarea conform prevederilor alin. (6), în concordanță cu posibilitățile de finanțare."

18. Curtea consideră că indemnizația primită de consilierul local/județean nu poate fi asimilată cu indemnizația încasată în exercitarea unor funcții cu caracter de permanență, cum ar fi aceea de primar, senator sau deputat. Astfel, activitatea de consilier local nu este o funcție, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat și permanent, și nu poate fi asimilată cu o funcție electivă. Această activitate nu se desfășoară în baza unui contract de muncă sau civil, ci în baza unui mandat, iar venitul obținut este doar impozabil. Consilierului local/județean, pentru activitatea prestată, nu i se acordă o retribuție sau remunerație care sa aibă caracter salarial, ci i se acordă o indemnizație de ședință, în funcție de participarea la ședințele consiliului local. Așa fiind, întrucât indemnizația de ședință acordată consilierilor locali/județeni nu reprezintă un drept de natură constituțională, Curtea apreciază că nu se poate reține încălcarea normelor constituționale invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate.

19. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că sporurile, premiile și alte stimulente, acordate demnitarilor și altor salariați prin acte normative, nu reprezintă drepturi fundamentale, consacrate și garantate de Constituție. Diferențierea indemnizațiilor și a salariilor de bază pentru demnitari și alți salariați din sectorul bugetar este opțiunea liberă a legiuitorului, ținând seama de importanța și complexitatea diferitelor funcții. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, Decizia nr. 693 din 1 7 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 915 din 10 noiembrie 2006, Decizia nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 4 februarie 2011, sau Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2012).

20. Curtea a constatat, totodată, că este dreptul autorității legiuitoare de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanță cu condițiile economice și sociale existente la un moment dat. În această privință, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că statul este cel în măsură să stabilească valoarea sumelor care urmează a fi plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de sume prin modificări legislative corespunzătoare (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23).