Decizia CCR nr. 955 din 13.11.2012 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 3 alin. (1) pct. 41 şi ale art. 64 din OUG nr. 109/2005 privind transporturile rutiere

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 alin. (1) pct. 41 și ale art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, excepție ridicată de Florian Dadiciu în Dosarul nr. 5.977/105/2011 al Curții de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 859D/2012 al Curții Constituționale.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 1 noiembrie 2012 și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 9 noiembrie 2012. La această dată, având în vedere imposibilitatea constituirii legale a completului de judecată, Curtea a amânat pronunțarea pentru 13 noiembrie 2012.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Decizia nr. 1.853 din 2 aprilie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 5.977/105/2011, Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 alin. (1) pct. 41 și ale art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 privind transporturile rutiere.

Excepția a fost ridicată de Florian Dadiciu cu prilejul soluționării recursului împotriva Sentinței nr. 961 din 29 noiembrie 2011, pronunțată de Tribunalul Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal într-o cauză având ca obiect cererea de anulare a unui act administrativ (procesul-verbal de reținere a plăcuțelor de înmatriculare și a certificatului de înmatriculare).

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că prin asimilarea faptei de a se deplasa cu un autovehicul fără încărcătură cu fapta de a se deplasa cu un autovehicul care are încărcătură se aduce o gravă atingere dreptului de a folosi bunul respectiv, drept ce reprezintă un atribut al dreptului de proprietate privată. În acest sens arată că art. 62 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 sancționează cu suspendarea dreptului de a utiliza un autovehicul pe cel care utilizează bunul respectiv fără a deține o licență de transport valabilă. Or, prin coroborarea prevederilor art. 3 aiin. (1) pct. 41 cu cele ale art. 62 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005, se ajunge la situația bizară ca o persoană care deține un autovehicul (în cazul de față, o autoutilitară) și care nu efectuează transporturi de marfă sau de pasageri, ci se deplasează cu autovehiculul în interes personal, să nu poată utiliza respectivul bun, dacă nu deține licența de transport. Astfel, este încălcat dreptul de proprietate privată al proprietarului autovehiculului, prin lipsirea acestuia de atributul folosinței bunului respectiv.

Referitor la prevederile art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005, autorul excepției arată că acestea instituie dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său de a contesta actul sancționator printr-o plângere adresată "instanțelor de contencios administrativ“; or, o astfel de plângere adresată direct instanței de contencios va fi respinsă ca inadmisibilă pe motivul că petentul nu a formulat o plângere prealabilă la organul care l-a sancționat contravențional. Din formularea art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 nu rezultă faptul că petentul trebuie să formuleze plângere prealabilă chiar la organul care l-a sancționat contravențional, iar nu la instanța de judecată.

Prin urmare, formularea echivocă în cauză lasă loc unei confuzii foarte grave sub aspectul organului la care trebuie introdusă plângerea, în condițiile în care orice plângere adresată instanței de judecată fără îndeplinirea procedurii prealabile va fi respinsă de judecător fără a se mai analiza fondul cauzei, iar în felul acesta actul de justiție devine o formă goală de conținut.

În susținerea celor de mai sus, sub aspectul cerințelor de accesibilitate și previzibilitate care trebuie să caracterizeze normele juridice, sunt invocate aspecte din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (spre exemplu, hotărârile pronunțate în cauzele Sunday Times împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 1979, Rekvényi împotriva Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, și Dammann împotriva Elveției, 2006) și a Curții de Justiție a Uniunii Europene (spre exemplu, hotărârile pronunțate în cauzele Paola Faccini Dori împotriva Recreb Srl, 1994, și Foto-Frost împotriva Hauptzollamt Lübeck-Ost., 1987).

Totodată, arată că rigorile legiferării își găsesc expresia în normele de tehnică legislativă, care trebuie respectate de legiuitorul român la elaborarea oricărui act normativ, astfel cum este stabilit în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. De asemenea, precizează că, spre deosebire de prevederile legale criticate, în alte cazuri (spre exemplu, "art. 284 din Codul muncii“), legiuitorul a reglementat în mod foarte clar procedura care trebuie îndeplinită pentru contestarea unui act.

Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece nu există o încălcare a dispozițiilor constituționale invocate. În acest sens, instanța judecătorească arată că este dreptul exclusiv al legiuitorului de a stabili anumite reguli în cadrul cărora trebuie să se desfășoare activitățile de transport rutier, precum și sancțiuni corelative nesocotirii acestora, tocmai datorită importanței deosebite a activității analizate și a impactului acesteia asupra mai multor valori sociale ocrotite de legiuitor. De asemenea, arată că, prin condiționarea exercitării plângerii de respectarea prevederilor Legii contenciosului administrativ și implicit a celor care reglementează obligativitatea plângerii prealabile, nu este afectat dreptul de acces liber la justiție ori dreptul la un proces echitabil al cetățenilor.

Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului consideră că art. 3 alin. (1) pct. 41 și art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 sunt constituționale, sens în care menționează că prevederile art. 3 alin. (1) pct. 41 din ordonanța de urgență definesc termenul de "transport rutier“, fără a încălca dreptul de proprietate privată, în timp ce instituirea unei proceduri prealabile prin prevederile art. 64 din același act normativ nu este de natură să contravină accesului liber la justiție. Referitor la instituirea procedurii prealabile sesizării instanței judecătorești, invocă deciziile Curții Constituționale nr. 1.355 din 11 decembrie 2008 și nr. 96 din 13 februarie 2007.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 3 alin. (1) pct. 41 și ale art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 655 din 22 iulie 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 102/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 398 din 9 mai 2006.

Curtea observă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 a fost abrogată la data de 4 decembrie 2011, potrivit art. 92 și 93 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 2 septembrie 2011, care în prezent se află la Parlament pentru a fi aprobată prin lege, conform art. 115 alin. (3) din Constituție.

Întrucât prevederile legale criticate sunt cele aplicabile în cauza dedusă judecății, potrivit jurisprudenței sale (a se vedea Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011), Curtea urmează a exercita controlul de constituționalitate asupra prevederilor art. 3 alin. (1) pct. 41 și art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005, cu următorul cuprins:

- Art. 3 alin. (1) pct. 41: "În sensul prezentei ordonanțe de urgență, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (_)

41. transport rutier - operațiune prin care se realizează deplasarea persoanelor sau a mărfurilor cu un autovehicul ori cu un ansamblu de vehicule rutiere, pe un drum deschis circulației publice, chiar dacă vehiculele respective sunt, pe o anumită porțiune a traseului, transportate la rândul lor pe sau de alte vehicule ori dacă autovehiculele se deplasează fără încărcătură. Operațiunile de încărcare/descărcare și de întocmire/distribuire a documentelor însoțitoare transportului, realizate sau supravegheate de conducătorul vehiculului ori al ansamblului de vehicule, sunt operațiuni incluse în activitatea de transport;“;

- Art. 64:"Împotriva măsurii de retragere sau suspendare a unuia dintre documentele prevăzute în prezenta ordonanță de urgență sau de respingere a cererii de eliberare a unuia dintre documentele respective operatorul de transport rutier sau întreprinderea, după caz, se poate adresa cu plângere instanțelor de contencios administrativ, conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.“

Autorul excepției de neconstituționalitate susține că prevederile art. 3 alin. (1) pct. 41 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 contravin art. 44 alin. (1) din Constituție, privind dreptul de proprietate privată, și că prevederile art. 64 din același act normativ încalcă art. 21 alin. (1) din Constituție, privind accesul liber la justiție.

Examinând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 3 alin. (1) pct. 41 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005, Curtea reține că această reglementare nu este contrară dreptului de proprietate privată pentru următoarele motive:

Normele de lege criticate stabilesc semnificația termenului de "transport rutier“, definindu-l ca operațiunea prin care se realizează deplasarea persoanelor sau a mărfurilor cu un autovehicul ori cu un ansamblu de vehicule rutiere, pe un drum deschis circulației publice, chiar dacă autovehiculele se deplasează fără încărcătură.

Faptul că, potrivit legii, situația în care autovehiculele respective se deplasează fără încărcătură se integrează în noțiunea de "transport rutier“ nu echivalează cu încălcarea dreptului de proprietate privată, ci se subscrie preocupării legiuitorului de a asigura organizarea și asigurarea desfășurării transporturilor rutiere în condiții de siguranță, de calitate și de protecție a mediului.

Curtea reține, totodată, că dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci poate fi supus anumitor limitări. Aceasta este concluzia ce se desprinde din dispozițiile art. 44 alin. (1) din Constituție conform căruia conținutul și limitele dreptului de proprietate privată sunt stabilite de lege.

În aceste condiții, în cazul de față, nu se pune problema unei privări de proprietate, ci doar a limitării exercitării unuia dintre atributele dreptului de proprietate, și anume folosința, rămânând neafectată prerogativa dispoziției, care este de esența dreptului de proprietate. Mai mult, această limitare a folosinței bunului este doar temporară, încetând de îndată ce proprietarul autoutilitarei, autovehicul conceput și construit pentru transportul de marfă, se conformează exigențelor legale. De altfel, orice autovehicul care circulă pe drumurile publice trebuie utilizat conform destinației sale.

În fine, Curtea reține că încadrarea unei operațiuni de transport cu un autovehicul, în funcție de circumstanțele în care este efectuată, în categoriile și tipurile de "transport rutier“ și sancționarea faptei de nerespectare a exigențelor legale țin de aplicarea legii, aspect care excedează competenței Curții Constituționale, fiind de resortul organelor abilitate prin lege în acest scop.

În continuare, analizând critica de neconstituționalitate a art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005 față de dispozițiile art. 21 alin. (1) din Constituție, Curtea constată că prevederile legale supuse controlului de constituționalitate nu încalcă liberul acces la justiție, de vreme ce, prin chiar cuprinsul lor, acestea consacră posibilitatea celui interesat de a se adresa instanței judecătorești pentru apărarea drepturilor și intereselor sale legitime.

Totodată, Curtea observă că prevederile de lege criticate, potrivit cărora persoana interesată "se poate adresa cu plângere instanțelor de contencios administrativ, conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004“ reprezintă norme de trimitere.

Curtea precizează că trimiterea de la un text de lege la altul este un procedeu frecvent utilizat în scopul realizării economiei de mijloace. Pentru a nu se repeta de fiecare dată, legiuitorul poate face trimitere la o altă prevedere legală, în care sunt stabilite expres anumite prescripții normative. Efectul dispoziției de trimitere constă în încorporarea ideală a prevederilor la care se face trimiterea în conținutul normei care face trimitere. Se produce astfel o împlinire a conținutului ideal al normei care face trimiterea cu prescripțiile celuilalt text (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 82 din 20 septembrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 19 martie 1996).

În aceste condiții, Curtea reține că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificată și completată, reglementează, prin art. 7, procedura plângerii prealabile, care presupune ca, anterior să se adreseze instanței judecătorești competente, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ individual să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia.

Cu privire la problema compatibilității unor proceduri speciale sau a particularităților procedurale pentru exercitarea drepturilor procesuale ale părților cu principiul liberului acces la justiție, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea Constituțională a statuat că este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești.

Pe cale de consecință, legiuitorul poate stabili, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege.

De asemenea, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic. Instituirea recursului prealabil sau grațios reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecția persoanei vătămate și a administrației, iar pe de altă parte, degrevarea instanțelor judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerității (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 382 din 17 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 340 din 18 mai 2007).

În lumina acestor considerente, Curtea constată că textele de lege criticate de autorul excepției dau expresie dispozițiilor art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, fără a putea fi considerate contrare art. 21 alin. (1) din Legea fundamentală.

În ceea ce privește aspectele invocate de autorul excepției referitoare la lipsa de previzibilitate și accesibilitate a reglementării cuprinse în art. 64 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2005, Curtea reține că aceasta este redactată într-o manieră clară, fiind de natură să îndeplinească criteriile de claritate și previzibilitate a normelor.

De altfel, astfel cum a reținut în mod constant și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, o normă este "previzibilă“ atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 29 martie 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55).