Decizia CCR nr. 96 din 27.02.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 4 din OUG nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, excepție ridicată de municipiul Dorohoi, prin primar, în Dosarul nr. 242/40/2010* al Tribunalului Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 677D/2013.

La apelul nominal se prezintă, pentru partea Curtea de Conturi, consilier juridic Teodora Simion Simescu, cu delegație depusă la dosar, lipsind celelalte părți.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Curții de Conturi, care arată că dispozițiile legale criticate au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate, Curtea Constituțională constatând constituționalitatea acestora. Cu privire la presupusa încălcare a prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituție, fapt ce ar conduce la o modificare cu caracter retroactiv a prevederilor art. 58 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, arată că aceasta nu constituie o problemă de neconstituționalitate, ci una de aplicare în timp a legii. Referitor la critica potrivit căreia textul criticat este neconstituțional în măsura în care se referă la acele sume pentru care, în mod legal, s-au încheiat angajamente valabile înainte de adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 223/2008, arată că adoptarea actului normativ a fost rezultatul unei situații de excepție, iar respectivele sume nu au fost acordate în vederea asigurării surselor de finanțare pentru angajamente viitoare, ci pentru acoperirea unor cheltuieli curente și de capital. Cu privire la invocarea prevederilor pct. 4.9 din Ordinul ministrului economiei și finanțelor nr. 3.647/2008, susține că autorul excepției omite existența unei mențiuni importante conținute la lit. b) a alin. (1) al pct. 4.9, și anume "dacă prin hotărârile Guvernului nu se prevede altfel“. Având în vedere critica de neconstituționalitate raportată la art. 120 și 121 din Constituție, invocă Decizia nr. 154 din 30 martie 2004 prin care Curtea a evidențiat necesitatea respectării de către toate componentele administrației locale a acelor prevederi legale aplicabile pe întregul teritoriu. Mai departe, apreciază că dispozițiile de lege criticate vizează interesul general public și constituie situații de urgență și extraordinare, astfel încât dispozițiile constituționale ale art. 115 alin. (4) nu sunt înfrânte. Referitor la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) din Constituție, menționează că autorul excepției nu a motivat această critică. În continuare arată că textul legal criticat este un text clar a cărui adoptare a fost justificată de o situație de urgență. Relativ la critica privind încălcarea Legii nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, arată că această susținere nu reprezintă o critică de neconstituționalitate. În concluzie solicită respingerea excepției de neconstituționalitate și depune concluzii scrise.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, având în vedere jurisprudența Curții.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 16 octombrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 242/40/2010*, Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, excepție ridicată de municipiul Dorohoi, prin primar, într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unei încheieri a Comisiei de soluționare a contestațiilor prin care s-a respins contestația formulată împotriva măsurilor dispuse printr-o decizie a Camerei de Conturi Botoșani.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că dispozițiile legale criticate încalcă principiul neretroactivității legii, întrucât schimbă regimul juridic aplicabil sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, prin instituirea unei obligații de regularizare a acestora în mod retroactiv.

De asemenea, se arată că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale în măsura în care se referă și la acele sume pentru care, în mod legal, s-au încheiat angajamente valabile, înainte de adoptarea ordonanței de urgență, cu respectarea stării ordinii de drept valabile la data încheierii lor.

Totodată, mai susțin că sunt aplicabile prevederile pct. 4.9 din Normele metodologice privind încheierea exercițiului bugetar al anului 2008, aprobate prin Ordinul ministrului economiei și finanțelor nr. 3.647/2008, potrivit cărora nu se supun operațiunilor de regularizare la finele anului cu bugetul de stat sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale suplimentate pe bază de hotărâri ale Guvernului din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, dacă prin hotărârile Guvernului nu se prevede altfel.

Astfel, prin dispoziția legală criticată s-a impus obligativitatea folosirii banilor până la sfârșitul anului, ulterior nașterii raportului de drept, respectiv la data de 30 decembrie 2008.

Se mai susține că dispoziția legală criticată contravine principiului constituțional al autonomiei locale prin intervenția asupra cadrului legal existent, afectându-se capacitatea administrativ-financiară a autorităților administrației publice locale de a satisface nevoile publice.

Mai departe, autorii excepției arată că, prin adoptarea ordonanței de urgență, Guvernul s-a erijat în legiuitor, fără a justifica o urgență deosebită, fiind astfel încălcată dispoziția constituțională referitoare la delegarea legislativă.

Astfel, legiuitorul ar fi trebuit să îndeplinească o minimă cerință de previzibilitate a normei, care să expună clar conduita subiecților de drept, în acest mod încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție referitoare la previzibilitatea normei. Art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 223/2008 poate genera, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, un climat general de incertitudine și nesiguranță juridică, obligațiile asumate în contractele cu terțe persoane nemaiputând fi onorate din sumele avute la dispoziție la momentul încheierii acestora.

De asemenea, în condițiile în care Ordinul ministrului economiei și finanțelor nr. 3.647/2008 a fost emis în aplicarea Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, apreciază că prin emiterea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 223/2008 Guvernul a încălcat însăși Legea nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe.

Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Apreciază că textele legale criticate nu aduc atingere principiului neretroactivității legii, deoarece prin reglementarea criticată se aduce implicit o modificare a Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, însă aceasta nu constituie o problemă de neconstituționalitate, ci una de aplicare a legii în timp, așa cum s-a arătat în jurisprudența Curții Constituționale.

Instanța apreciază că a fost necesară abordarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare pentru a se evita riscurile avute în vedere la momentul adoptării ordonanței de urgență, fără a fi astfel încălcate prevederile art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (1) din Constituție.

Întrucât dispozițiile legale criticate vizează interesul general public și constituie situații de urgență și extraordinare, instanța apreciază că acestea au fost adoptate în deplină concordanță cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție.

Referitor la critica potrivit căreia textul criticat este neconstituțional în măsura în care se referă la acele sume de bani pentru care, în mod legal, înainte de adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 223/2008 s-au încheiat angajamente valabile, instanța apreciază că textul criticat face referire la acoperirea unor cheltuieli curente și de capital, și nu pentru asigurarea finanțării de investiții, care să antreneze raporturi juridice contractuale cu obligații de plată asumate, fundamentate exclusiv pe această categorie de venituri la bugetul local.

În opinia instanței, nici dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție nu au fost încălcate, deoarece textul criticat nu privește măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susținerile reprezentantului părții Curtea de Conturi, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 31 decembrie 2008, texte de lege care au următoarea redactare:

"(1) Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008 prin hotărâri ale Guvernului bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente și de capital rămase neutilizate la finele anului se restituie la bugetul de stat.

(2) Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor prevăzute la alin. (1) se realizează până la data de 8 ianuarie 2009.“

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textele de lege criticate încalcă următoarele dispoziții din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5) cu privire la previzibilitatea legii, art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii, art. 115 alin. (4) și (6) privind delegarea legislativă, art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administrației publice locale și art. 121 alin. (1) privind autoritățile comunale și orășenești. De asemenea, este invocată și încălcarea art. 1 pct. 1.14 din Legea nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 24 decembrie 2008.

Examinând excepția de neconstituționalitate invocată, Curtea Constituțională constată următoarele:

1. Prevederile criticate au mai fost supuse controlului de constituționalitate în raport cu critici și prevederi constituționale similare, în acest sens fiind Decizia nr. 618 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 27 iulie 2012, Decizia nr. 1.401 din 20 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 30 ianuarie 2012, Decizia nr. 1.162 din 28 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 747 din 9 noiembrie 2010, Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 21 iunie 2010, sau Decizia nr. 1.225 din 5 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 18 noiembrie 2010, prin care Curtea a respins excepția de neconstituționalitate ca neîntemeiată.

2. Referitor la critica de neconstituționalitate extrinsecă raportată la art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea, prin Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, a arătat că, astfel cum reiese și din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 223/2008, la adoptarea actului au fost avute în vedere presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii creșterii economice și reducerii inflației, precum și asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanțării proiectelor de infrastructură și a cofinanțării proiectelor finanțate din fonduri europene și a contribuției României la bugetul comunitar. Pentru evitarea acestor riscuri a fost necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare. Întrucât dispozițiile de lege criticate vizează interesul general public și constituie situații de urgență și extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, Curtea a apreciat că acestea au fost adoptate în deplină concordanță cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție.

În ceea ce privește critica de neconstituționalitate raportată la încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituție, Curtea, prin Decizia nr. 1.225 din 5 octombrie 2010, a constatat că textul de lege criticat nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008, prin hotărâri ale Guvernului, bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente și de capital rămase neutilizate la finele anului, nu constituie drept de proprietate în sensul prevăzut de art. 44 și 135 din Constituție.

3. Referitor la critica de neconstituționalitate intrinsecă invocată prin raportare la prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție, în sensul că prin reglementarea dispozițiilor criticate se aduce, implicit, o modificare retroactivă a Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, a constatat că aceasta nu constituie o problemă de neconstituționalitate, ci una de aplicare în timp a legii. De altfel, prevederile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 223/2008 se aplică începând de la data intrării în vigoare a actului normativ, prin intermediul acestora statul îndeplinindu-și obligația de protejare a intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară, astfel cum aceasta este prevăzută în cuprinsul dispozițiilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție.

Referitor la susținerea potrivit căreia dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale în măsura în care se referă și la acele sume pentru care, în mod legal, s-au încheiat angajamente valabile, înainte de adoptarea ordonanței de urgență, cu respectarea stării ordinii de drept valabile la data încheierii lor, prin Decizia nr. 618 din 12 iunie 2012, având în vedere prevederile art. 137 alin. (1) din Constituție potrivit cărora formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege, Curtea a constatat că sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată nu au fost acordate bugetelor locale prin Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 902 din 31 decembrie 2007, ci au fost acordate prin hotărâri ale Guvernului, care, de la caz la caz, a constatat necesitatea alocării unor fonduri suplimentare la dispoziția bugetelor locale, iar necheltuirea acestor fonduri până la încheierea exercițiului bugetar nu dă dreptul autorităților locale să le utilizeze și în exercițiul bugetar viitor.

De altfel, nu există o obligație legală ca, la nivel local, finanțarea unor investiții să fie asigurată din sume provenite exclusiv de la bugetul de stat, cum ar fi și sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată, alocate de Guvern. Mai mult decât atât, în conformitate cu dispozițiile art. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, Guvernul poate aloca, în situații excepționale, sume din Fondul de rezervă, pentru unitățile care nu dispun de resursele financiare pentru realizarea proiectelor de investiții începute.

Stabilirea momentului concret al folosirii resurselor alocate pentru angajamente încheiate înainte de intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 223/2008 ține de aplicarea și interpretarea legii, fiind de competența exclusivă a instanțelor judecătorești stabilirea normelor legale incidente în cauză.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor art. 120 alin. (1) și art. 121 alin. (1) din Constituție, Curtea a reținut că astfel cum este definită autonomia publică locală prin legea specială, respectiv Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, în cuprinsul art. 3, aceasta constă în dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa, de exemplu, prin Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004, că principiul autonomiei locale "nu presupune totala independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării și dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale“. De asemenea, textul de lege criticat se află într-o deplină concordanță și cu prevederile art. 137 alin. (1) din Constituție, referitor la formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare.

Mai departe, autorul excepției apreciază că legiuitorul ar fi trebuit să îndeplinească o minimă cerință de previzibilitate a normei, care să expună clar conduita subiecților de drept, în acest fel încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, cu privire la previzibilitatea normei.

În acest sens Curtea reține că textul de lege criticat este clar, adoptat de executiv potrivit prerogativelor care îi revin, sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008, prin hotărâri ale Guvernului, bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente și de capital rămase neutilizate la finele anului se supun reglementării speciale privind sistemul financiar, cărora textul de lege criticat li se conformează, astfel încât nu se poate reține o neconcordanță a textului de lege criticat cu dispozițiile constituționale invocate.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în decizia menționată își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

Referitor la invocarea încălcării Legii nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, Curtea constată că aceasta este lipsită de incidență în cauză, în formularea acestei critici făcându-se confuzie între regimul adoptării ordonanțelor simple, care se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, și celor de urgență, care pot fi adoptate de Guvern în virtutea dispozițiilor art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție.

Cu privire la invocarea aplicabilității pct. 4.9 din Normele metodologice privind încheierea exercițiului bugetar al anului 2008, aprobate prin Ordinul ministrului economiei și finanțelor nr. 3.647/2008, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 24 decembrie 2008, Curtea constată că această critică nu poate fi reținută, întrucât aceasta nu constituie o problemă de constituționalitate, ci una de aplicare în timp a celor două categorii de acte.