Decizia CCR nr. 646 din 11.11.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, excepție ridicată de Laura Oana Mitran în Dosarul nr. 30.617/4/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 București - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 545D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Se mai menționează jurisprudența Curții Constituționale în materie, respectiv Decizia nr. 527 din 9 octombrie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 29 mai 2014, pronunțată în Dosarul nr. 30.617/4/2013, Judecătoria Sectorului 4 București - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, excepție invocată de Laura Oana Mitran într-un dosar având ca obiect soluționarea unei plângeri formulate împotriva unui proces-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea excepției arată, în esență, că orice restricție suplimentară în ceea ce privește controlul judecătoresc al actelor administrative, cum este eliminarea de la controlul pe calea excepției de nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ, este neconstituțională.

6. Judecătoria Sectorului 4 București - Secția civilă și-a exprimat opinia potrivit căreia excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Instanța apreciază că dreptul de acces la justiție nu este un drept absolut și poate suferi anumite restrângeri și limitări. În acest sens, instanța apreciază că faptul că doar actele administrative cu caracter normativ pot forma obiectul excepției de nelegalitate nu impietează asupra controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Instanța mai apreciază faptul că prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de aplicare a excepției de nelegalitate se urmărește un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice, dar și respectarea competenței instanțelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ.

7. Instanța apreciază că, în condițiile reglementării actuale, formularea unei acțiuni în anulare nu reprezintă un demers excesiv, chiar și pentru o persoană fizică. Totodată, în situația în care s-ar admite o asemenea acțiune în anulare, aceasta va profita tuturor persoanelor aflate în situația petentului, producând efecte erga omnes, spre deosebire de excepția de nelegalitate ce are efecte inter partes.

8. Prin urmare, prin această prevedere legală se evită situațiile în care se admite o excepție de nelegalitate, ce produce efecte doar între părțile litigiului, iar actul administrativ normativ își produce efectele în continuare față de terți, încurajând persoanele fizice să introducă o acțiune în anulare cu privire la actele administrative pe care le considera emise fără îndeplinirea condițiilor legale.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Acesta arată că prevederile art. 126 alin. (6) din Constituție garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice exercitat pe calea contenciosului administrativ, cu unele excepții. în lipsa oricărei distincții în cuprinsul art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituție, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităților publice exercitat pe cale principală, cât și la controlul de legalitate al acestora exercitat pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

11. Întrucât normele fundamentale sunt de strictă interpretare, rezultă per a contrario că este suficient ca acest tip de control sa fie supus autorității judecătorești pentru a fi îndeplinită cerința unui "control judecătoresc" menționat de Constituție, determinarea instanței competente fiind de resortul legii infraconstituționale. Or, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, "Competența instanțelor judecătorești și procedură de judecată sunt prevăzute numai prin lege".

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare, îl constituie prevederile art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. În realitate, din examinarea excepției de neconstituționalitate, rezultă că obiectul acesteia îl constituie prevederile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Prevederile legale criticate au următoarea redactare:

-Art. 4 alin. (4): "Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege."

15. Autoarea excepției de neconstituționalitate susține că acest text de lege aduce atingere dispozițiilor constituționale ale art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea constată că Curtea s-a mai pronunțat recent asupra dispozițiilor legale criticate, prin raportare la critici relativ similare, prin Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014, nepublicată^* la data pronunțării prezentei decizii. Astfel, Curtea a constatat că soluțiile legislative instituite prin Legea nr. 76/2012, potrivit "Expunerii de motive" la lege, urmăresc reconfigurarea competenței materiale a instanțelor judecătorești în scopul accelerării procedurilor judiciare și asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul țării. Astfel, aceste dispoziții legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern care răspunde pe deplin imperativelor funcționării unei justiții moderne, adaptate așteptărilor sociale, precum și necesității creșterii calității acestui serviciu public.

17. Din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea a observat că, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte "erga omnes", iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte.

18. În ceea ce privește invocarea prevederilor constituționale care consacră accesul liber la justiție, Curtea a reținut că, astfel cum reiese din conținutul normativ al dispozițiilor de lege criticate, actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanța de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând.

19. Curtea a amintit că prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, a statuat că, "în noua concepție a Legii nr. 76/2012, se face o distincție între actele administrative cu caracter individual și cele cu caracter normativ". De asemenea, Curtea a reținut că, "în privința actelor administrative cu caracter normativ, controlul judecătoresc se declanșează numai pe calea acțiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competența de soluționare aparținând secțiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curții de apel sau instanței supreme. Datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate".

20. Potrivit art. 21 din Constituție, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime. Prin Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea Constituțională a statuat că liberul acces la justiție presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește actul de justiție. S-a considerat că legiuitorul are competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituție.

21. În jurisprudența sa referitoare la liberul acces la justiție, în mod constant, Curtea Constituțională a statuat că acest principiu semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, în temeiul dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2) (a se vedea în acest sens Decizia nr. 221 din 21 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 17 iunie 2005).

22. Astfel, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficiență prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competența materială pentru soluționarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanței de contencios administrativ, respectiv Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor administrativ-fiscale, așa încât accesul liber la justiție este garantat.

23. Referitor la invocarea prevederilor constituționale privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, Curtea a reținut că exercitarea controlului de legalitate poate fi exercitat fie pe calea acțiunii directe, fie pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt stabilite, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, prin lege, ceea ce înseamnă că normele de procedură nu sunt de nivelul Legii fundamentale, ci al actelor normative subsecvente, infraconstituționale. Materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (1) lit. k) din Constituție, prin lege organică, astfel că stabilirea competenței materiale de judecată este rezultatul voinței legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de față, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin voința legiuitorului. Intervenția legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice se realizează în continuare sub garanția prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție de către o instanță judecătorească.

24. Prin urmare, și această modificare a Legii nr. 554/2004 în sensul stabilirii de către legiuitor a competenței instanței de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acțiunii în anulare, reprezintă tot o garanție a prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție.

25. Prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control, pe calea excepției de nelegalitate se urmărește un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și respectarea competenței instanțelor specializate.

26. De asemenea, admiterea acțiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice "erga omnes", spre deosebire de excepția de nelegalitate care produce efecte "inter partes". Astfel, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ producându-și în continuare efectele față de terți, pe când admiterea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte "erga omnes", profitând tuturor subiectelor de drept.

27. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în aceste decizii sunt valabile și în cauza de față.