Decizia CCR nr. 142 din 12.03.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 7 alin. (7) din Statutul CNVM, aprobat prin OUG nr. 25/2002

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002, cu modificările și completările ulterioare, excepție ridicată de Societatea de Investiții Financiare "Transilvania" - S.A., cu sediul în Brașov, în Dosarul nr. 4.284/2/2012 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.276D/2014.

2. La apelul nominal răspunde, pentru autoarea excepției de neconstituționalitate, consilierul juridic Dragoș Călin, cu delegație depusă la dosar, iar pentru Autoritatea de Supraveghere Financiară, denumită în continuare A.S.F. (succesoare a Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, denumită în continuare C.N.V.M.) se prezintă consilierul juridic Oana Săvoiu.

3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că Societatea de Investiții Financiare "Transilvania" - S.A. din Brașov a depus la dosar note scrise prin care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului autoarei excepției, care invocă neconstituționalitatea prevederilor art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, referitoare la procedura judiciară de contestare a actelor administrative individuale emise de către C.N.V.M. cu privire la interpretarea oficială a tuturor reglementărilor emise de această instituție referitoare la entitățile reglementate sau supravegheate. Acesta reiterează criticile de neconstituționalitate deja prezentate în cuprinsul notelor scrise depuse la dosar și susține că, prin reglementarea legală criticată, se instituie un tratament juridic diferențiat în ceea ce privește procedura de contestare a actelor emise de C.N.V.M. în temeiul art. 7 alin. (6) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare și celelalte acte emise de către această autoritate. În acest sens, arată că hotărârea pronunțată de Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, prin care se soluționează contestația formulată împotriva actelor individuale emise de către C.N.V.M. cu privire la interpretările oficiale, nu este supusă niciunei căi de atac, ceea ce aduce atingere accesului liber la justiție și dreptului la un recurs efectiv.

5. Reprezentantul Autorității de Supraveghere Financiară, consilierul juridic Oana Săvoiu, solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate și arată, în esență, că soluția adoptată de legiuitor este justificată, având în vedere specificul materiei reglementate, și anume piața de capital. În susținerea constituționalității prevederilor art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, invocă Decizia Curții Constituționale nr. 213 din 9 mai 2013 și depune concluzii scrise la dosar.

6. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate și arată că reglementarea legală criticată nu contravine dispozițiilor constituționale invocate de autoarea excepției.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

7. Prin Încheierea din 6 martie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 4.284/2/2012, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002, cu modificările și completările ulterioare. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Societatea de Investiții Financiare "Transilvania" - S.A., cu sediul în Brașov, într-o cauză având ca obiect anularea unor acte individuale (decizii) emise de Comisia Națională a Valorilor Mobiliare.

8. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține că prevederile art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare sunt neconstituționale, deoarece nu prevăd o cale de atac împotriva hotărârii pronunțate de prima instanță, în materia actelor de interpretare oficială emise de C.N.V.M./A.S.F., ceea ce echivalează cu imposibilitatea examinării cauzei de către instanța de control judiciar, la un grad superior de jurisdicție, sub toate aspectele legalității și temeiniciei, golind de conținut art. 129 din Constituție, dreptul de acces liber la justiție devenind, astfel, un drept teoretic și iluzoriu. Apreciază că această soluție legislativă nu își găsește justificare și prin raportare la faptul că hotărârea judecătorească prin care s-a soluționat o contestație împotriva unei reglementări emise de C.N.V.M./A.S.F. poate să fie atacată cu o cale de atac, pe când hotărârea judecătorească pronunțată într-o cauză care are ca obiect contestarea unui act de interpretare oficială a propriilor reglementări, în temeiul art. 7 alin. (6) din Statut, este definitivă.

9. În acest context, autoarea excepției de neconstituționalitate apreciază că se instituie un tratament juridic diferențiat între procedura de contestare a actelor emise de C.N.V.M./A.S.F., în temeiul art. 7 alin. (6) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, și celelalte acte administrative emise de C.N.V.M./A.S.F., diferența de tratament nefiind justificată în mod obiectiv și rațional. Astfel, arată că, deși actele C.N.V.M./A.S.F. sunt emise în virtutea funcției de reglementare a acestei autorități, Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare instituie proceduri diferite de contestare a hotărârilor pronunțate de prima instanță.

10. În fine, apreciază că procedura de contestare instituită prin art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare contravine și dispozițiilor art. 115 alin. (6) raportate la art. 21 alin. (1) coroborat cu art. 53 alin. (1) din Constituție, întrucât operează o restrângere nejustificată a accesului liber la justiție, fund afectat, astfel, dreptul la un recurs efectiv.

11. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că prevederile art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002, nu contravin dispozițiilor constituționale invocate și nici nu încalcă principiile fundamentale ce vizează înfăptuirea justiției. În susținerea acestei opinii, invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, concretizată prin Decizia nr. 213 din 9 mai 2013.

12. În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susținerile părților prezente, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

14. Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1) și (2), art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aprobat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 226 din 4 aprilie 2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 514/2002, cu modificările și completările ulterioare, care, în forma criticată de autoarea excepției, prevedeau că "C.N.V.M. este singura autoritate in măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale, prevăzute la alin. (1) și (2). În caz de litigiu actele individuale emise de către C.N.V.M. cu privire la interpretările prevăzute la alin. (6) pot fi atacate cu recurs în fața Curții Supreme de Justiție - Secția de contencios administrativ. Până la pronunțarea unei hotărâri definitive și irevocabile de către instanța judecătorească executarea actelor C.N.V.M. nu se suspendă."

Aceste prevederi au fost modificate prin art. 43 din titlul IV intitulat "Modificarea și completarea unor legi speciale" al Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, astfel încât, la data sesizării Curții Constituționale, acestea prevăd că "C.N.V.M. este singura autoritate în măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale, prevăzute la alin. (1) și (2). în caz de litigiu, actele individuale emise de către C.N.V.M. cu privire la interpretările prevăzute la alin. (6) pot fi atacate cu contestație la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București. Hotărârea pronunțată este definitivă. Până la pronunțarea hotărârii judecătorești, executarea actelor C.N.V.M. nu se suspendă."

16. În susținerea neconstituționalității prevederilor legale criticate, autoarea excepției invocă încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 16 alin. (1) și (2) referitoare la egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 53 referitor la Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 124 alin. (2) potrivit căruia "Justiția este unică, imparțială și egală pentru toți", art. 129 privind Folosirea căilor de atac, precum și celor ale art. 115 alin. (6) prin care sunt stabilite limitele de reglementare în domeniul ordonanțelor de urgență.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că un prim aspect care trebuie menționat este acela că, potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 21 decembrie 2012, "(2) Autoritatea de Supraveghere Financiară, denumită în continuare A.S.F., se înființează ca autoritate administrativă autonomă, de specialitate, cu personalitate juridică, independentă, autofinanțată, care își exercită atribuțiile potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, prin preluarea și reorganizarea tuturor atribuțiilor și prerogativelor Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M.), Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor (C.S.A.) și Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private (C.S.S.P.P.)." De asemenea, potrivit art. 25 alin. (1) din ordonanța de urgență mai sus menționată, "A.S.F. se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile, acordurile și altele asemenea, precum și în toate litigiile în care Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor și Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private sunt parte."

18. Curtea constată că A.S.F./C.N.V.M. este o autoritate administrativă autonomă, de specialitate, cu personalitate juridică, care elaborează și aplică politica pieței de capital și are ca obiective fundamentale stabilirea și menținerea cadrului necesar dezvoltării piețelor de instrumente financiare, promovarea încrederii în piețele de instrumente financiare și în investițiile în instrumente financiare, asigurarea protecției operatorilor și investitorilor împotriva practicilor neloiale, abuzive și frauduloase, promovarea funcționării corecte și transparente a piețelor de instrumente financiare, prevenirea fraudei, a manipulării pieței și asigurarea integrității piețelor de instrumente financiare, stabilirea standardelor de soliditate financiară și de practică onestă pe piețele de instrumente financiare, adoptarea măsurilor necesare pentru evitarea apariției riscului sistemic pe piețele de instrumente financiare, precum și prevenirea afectării egalității de informare și tratament al investitorilor sau a intereselor acestora.

19. În vederea îndeplinirii acestor obiective, A.S.F./C.N.V.M. își exercită prerogativele legale prin adoptarea de norme, emiterea de acte individuale și dispunerea de măsuri. Referitor la normele adoptate de A.S.F./C.N.V.M., așa cum este prevăzut prin art. 7 alin. (3) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, acestea constau în regulamente și instrucțiuni, care stabilesc norme și reguli cu privire la aplicarea legilor specifice pieței de capital, a piețelor reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate, organismelor de plasament colectiv, precum și instituțiilor și operațiunilor specifice acestora, În ceea ce privește actele individuale emise de către A.S.F./C.N.V.M., potrivit art. 7 alin. (4) din același statut, acestea sunt deciziile (inclusiv cele referitoare la interpretarea oficială a propriilor reglementări care guvernează piața de capital și piețele reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate), ordonanțele, atestatele și avizele. Așa cum rezultă din art. 7 alin. (5) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, "Actele individuale ale C.N.V.M. sunt înscrisuri oficiale și beneficiază de forța probantă a înscrisurilor autentice, conținutul lor putând fi contrazis numai prin procedura înscrierii în fals".

20. Curtea subliniază faptul că, potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-а fost cauzată, Întrucât A.S.F./C.N.V.M. este o autoritate administrativă autonomă, de specialitate, iar potrivit art. 7 alin. (1) din același statut, A.S.F./C.N.V.M. își îndeplinește obiectivele sale prin adoptarea de norme și emiterea de acte individuale, rezultă că actele emise de această instituție sunt acte de autoritate, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 554/2004 și, prin urmare, întreaga procedură prevăzută de acest act normativ le este aplicabilă.

21. Curtea reține că o prerogativă importantă a A.S.F./C.N.V.M., consacrată prin art. 7 alin. (6) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, este aceea de interpretare oficială, la cerere sau din oficiu, a tuturor reglementărilor emise de această autoritate, aplicabile entităților reglementate și supravegheate. Actele individuale (deciziile) care vor cuprinde interpretarea oficială a reglementărilor proprii se publică în Buletinul A.S.F./C.N.V.M., care reprezintă publicația oficială a acestei autorități, fiind opozabile terților.

22. Curtea constată că, potrivit art. 7 alin. (7) teza întâi din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, aceasta este singura autoritate în măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale, iar ca o derogare de la prevederile Legii nr. 554/2004, potrivit tezei a doua a art. 7 alin. (7) din același statut, în caz de litigiu, actele de interpretare oficială a propriilor reglementări, deși pot fi contestate la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București (în reglementarea anterioară Curtea Supremă de Justiție - Secția de contencios administrativ), hotărârea pronunțată de instanță este definitivă.

23. Față de critica formulată în prezenta cauză, Curtea apreciază că instituirea de către legiuitor a unei proceduri de contestare diferită a actelor individuale emise de către A.S.F./C.N.V.M., prin care aceasta realizează interpretarea oficială a propriilor reglementări și a celorlalte acte administrative ale acestei autorități, se justifică tocmai prin faptul că, în această materie specifică a pieței de capital, autoritatea învestită de lege (C.N.V.M./A.S.F.) este singura în măsură să aprecieze asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale, și, prin urmare, interpretarea oficială a tuturor reglementărilor emise de aceasta reprezintă expresia exercitării atribuțiilor sale legale.

24. Așa fiind, pentru a evita interpretarea diferită a reglementărilor pieței de capital, actele individuale (decizii) de interpretare a propriilor reglementări de către A.S.F./C.N.V.M. reprezintă o modalitate prin care această autoritate asigură aplicarea unitară și coerentă a legislației specifice pieței de capital. Aceeași concluzie rezidă și din prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora A.S.F./C.N.V.M. "poate emite, din oficiu sau la cererea unei părți interesate, acte administrative care să cuprindă aprecieri motivate în legătură cu calificarea unei persoane, instituții, situații, informații, operațiuni, acte juridice ori instrumente negociabile cu privire la includerea în, sau excluderea din sfera termenilor și expresiilor cu semnificația stabilită la alin. (1)" din același act normativ.

25. Actul individual (decizia) prin care A.S.F./C.N.V.M. realizează interpretarea oficială a propriilor sale reglementări este un act administrativ supus controlului judiciar pe calea contenciosului administrativ. De altfel, și art. 2 alin. (3) din Legea nr. 297/2004, cu modificările și completările ulterioare, prevede că actele emise de A.S.F./C.N.V.M. pot fi atacate doar în contencios administrativ, la Curtea de Apel București. Controlul judiciar efectuat de către instanța de judecată competentă, în temeiul art. 7 alin. (7) din Statutul Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, asupra contestațiilor introduse împotriva actelor administrative individuale emise de către A.S.F./C.N.V.M. cu privire la interpretările prevăzute la art. 7 alin. (6) din același statut, are ca obiect doar legalitatea actului administrativ emis de către această autoritate, nu și temeinicia acestuia. Prin controlul de legalitate exercitat de instanța de judecată se urmărește evitarea unui eventual exces de putere al autorității în interpretarea propriilor reglementări. Având în vedere natura juridică interpretativă a deciziei cu caracter individual a A.S.F./C.N.V.M., rezultă că instanța de judecată are competența de a verifica, pe de o parte, dacă decizia menționată se plasează în coordonatele conținutului normativ al reglementărilor A.S.F./C.N.V.M., care guvernează piața de capital și piața reglementată de mărfuri și instrumente financiare derivate și, pe de altă parte, respectarea caracterului individual al deciziei, eliminându-se astfel posibilitatea emitentului actului individual de a realiza, în mod disimulat, o activitate normativă, așadar creatoare de drept. Toate acestea se subsumează și dau substanță controlului judecătoresc al actelor administrative, constituind o garanție a faptului că autoritățile administrative își exercită competența în limitele prevăzute de lege.

26. Totodată, Curtea are în vedere și faptul că un act administrativ individual de interpretare este emis în considerarea unor împrejurări de fapt și de drept particulare, astfel încât instanța de judecată nu se poate subroga în prerogativele oferite de lege A.S.F./C.N.V.M. cu privire la considerentele de oportunitate, evaluărilor sau analizelor calitative care au stat la baza emiterii actelor acestei autorități.

27. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că accesul liber la justiție presupune accesul la mijloacele procedurale prin care justiția se înfăptuiește, fiind de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești. Pe cale de consecință, legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, precum și modalități de exercitare a drepturilor procesuale, principiul accesului liber la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege (a se vedea Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). De asemenea, prin Decizia nr. 456 din 7 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 6 decembrie 2013, Curtea a constatat că "accesul liber la justiție poate fi supus unor condiționări de fond și de formă, iar existența uneia ori a mai multor căi de atac nu este impusă, pentru toate cazurile, nici de Constituție și nici de vreun tratat internațional la care România este parte".

28. Prin urmare, ținând cont de circumstanțele specifice ale materiei reglementate prin prevederile legale criticate, Curtea nu poate reține încălcarea dispozițiilor constituționale invocate de autoarea excepției de neconstituționalitate.