Decizia CCR nr. 126 din 10.03.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 23 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Maria Luiza Padiu în Dosarul nr. 8.815/2/2012* al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 715D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde, pentru autoarea excepției, domnul avocat Cristian Duțescu, având împuternicire avocațială depusă la dosar. De asemenea, pentru partea Uniunea Națională a Barourilor din România răspunde domnul avocat Constantin Voicescu, cu delegație aflată la dosarul cauzei. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent învederează Curții că partea Uniunea Națională a Barourilor din România a depus la dosar și concluzii scrise.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul apărătorului autoarei excepției de neconstituționalitate, care solicită admiterea acesteia, reiterând argumentele expuse pe larg în motivarea scrisă a excepției.

5. Reprezentantul Uniunii Naționale a Barourilor din România solicită respingerea excepției, ca neîntemeiată, apreciind, în esență, că textul de lege criticat nu contravine dispozițiilor constituționale referitoare la dreptul de acces liber la justiție.

6. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, întrucât autoarea acesteia urmărește modificarea textului de lege supus controlului, atribuție care excedează competenței Curții Constituționale. Arată că reglementarea diferită a efectelor hotărârilor judecătorești în materie civilă și administrativă reprezintă opțiunea suverană a legiuitorului, care nu este de natură să nesocotească prevederile constituționale invocate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

7. Prin Sentința civilă nr. 1.743 din 2 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 8.815/2/2012*, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Maria Luiza Padiu într-o cauză având ca obiect cererea de anulare parțială a unui act administrativ, mai exact a unui articol din Regulamentul-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat și a examenului de obținere a titlului profesional de avocat definitiv, adoptat prin Decizia Uniunii Naționale a Barourilor din România nr. 268 din 22 septembrie 2007.

8. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că textul de lege criticat paralizează posibilitatea unui subiect de drept, afectat de un act administrativ individual sau de refuzul emiterii acestuia, pe temeiul unei prevederi dintr-un act administrativ normativ, de a ataca acest act. Arată că, chiar dacă petentul ar obține o hotărâre judecătorească irevocabilă prin care ar fi anulată dispoziția normativă, el nu ar putea beneficia de efectele acestei hotărâri, deoarece încălcarea suferită s-a produs la un moment în care norma anulată producea efecte juridice. Ca atare, atacarea unui act administrativ normativ nu s-ar putea face decât în scop preventiv, pentru a preîntâmpina apariția unei situații în care autoritatea administrativă, prevalându-se de un astfel de act normativ, ar emite un act individual care ar aduce atingere unor drepturi sau unor interese ale reclamantului. Se susține că prevederile de lege criticate ar trebui interpretate în sensul că efectele se produc pentru viitor doar pentru persoanele care nu au fost parte în procesul în care s-a dispus anularea irevocabilă a actului administrativ normativ. Pentru părțile din procesul ce a avut ca obiect legalitatea actului administrativ normativ efectele juridice se produc și cu privire la situația de fapt care a generat litigiul. În caz contrar, s-ar ajunge la situația paradoxală în care nicio persoană nu ar putea beneficia de dispozitivul unei hotărâri judecătorești referitoare la legalitatea unui act administrativ normativ, nici chiar părțile din procesul respectiv.

9. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât textul de lege criticat nu îngrădește accesul liber la justiție și nu este de natură să conducă la înfrângerea principiilor înscrise în art. 124 din Constituție, ce stau la baza înfăptuirii justiției, ci sunt o expresie a garanției consacrate de art. 126 alin. (6) din Constituție în ce privește controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ în condițiile unui proces echitabil ce întrunește cerințele art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11. Avocatul Poporului consideră că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale, reiterând, în acest sens, cele reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009 și achiesând la aprecierile Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal referitoare la excepția de neconstituționalitate.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentanților părților, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007. Din motivarea excepției rezultă că autoarea acesteia critică, în realitate, doar prima teză a acestui articol, care are următoarea redactare: "Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. (_)“.

15. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, textul de lege criticat contravine dispozițiilor art. 21 din Constituție - "Accesul liber la justiție“. Prin raportare la dispozițiile art. 20 din Constituție - "Tratatele internaționale privind drepturile omului“, invocă și prevederile art. 8 din Declarația Universală a Drepturilor Omului referitoare la dreptul de acces efectiv la instanțele judiciare naționale competente.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că obiectul cauzei în cadrul căreia a fost ridicată aceasta îl constituie o acțiune prin care s-a solicitat instanței de contencios administrativ să anuleze un articol dintr-un act administrativ unilateral cu caracter normativ, și anume art. 24 din Regulamentul-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat și a examenului de obținere a titlului profesional de avocat definitiv, adoptat prin Decizia nr. 268 din 22 septembrie 2007 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România (UNBR). Textul respectiv prevedea că neînscrierea în Barou a candidatului declarat admis, în termen de cel mult 2 ani de la data afișării rezultatelor examenului, atrage decăderea acestuia din dreptul de a solicita înscrierea în Barou. Textul preciza, totodată, la alin. (2), că, "pentru candidații declarați admiși în urma examenelor organizate în baza regulamentelor anterioare prezentului regulament, termenul de decădere prevăzut la alin. (1) va fi calculat de la data intrării în vigoare a prezentului regulament“.

17. Decizia nr. 268 din 22 septembrie 2007 a fost abrogată prin Hotărârea nr. 4/2011 a Consiliului UNBR, prin care s-a adoptat un nou regulament-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat și admitere în cadrul Institutului Național pentru Pregătirea și Perfecționarea Avocaților - INPPA (pentru dobândirea titlului profesional de avocat stagiar) și de primire în profesia de avocat a persoanelor care au absolvit examenul de definitivat în alte profesii juridice.

18. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia a precizat că a promovat examenul de primire în profesia de avocat în anul 2002, dată la care nu exista nicio prevedere care să îi impună înscrierea în barou într-un anumit termen. Arată că, din acest motiv, știind că nu pierde niciun drept, a promovat examenul de admitere în profesia de magistrat în anul 2003, fiind judecător la diferite instanțe până în ianuarie 2012, când a fost eliberată din funcție în urma cererii sale de demisie. A solicitat să fie înscrisă în tabloul avocaților definitivi fără a susține un nou examen de primire în profesie, dar Consiliul Baroului București i-a respins cererea în temeiul art. 24 alin. (2) din Regulamentul-cadru din 2007 al Consiliului UNBR. În aceste condiții, autoarea excepției a solicitat instanței de contencios administrativ anularea prevederilor art. 24 din Regulamentul-cadru din 2007, pe de o parte, pe considerentul că ar avea caracter retroactiv și, pe de altă parte, ca urmare a caracterului său nelegal, întrucât adaugă un nou caz de încetare a calității de avocat, neprevăzut de Legea nr. 51/1995.

19. Prima instanță - Curtea de Apel București - a admis acțiunea, în sensul anulării dispozițiilor art. 24 din anexa Deciziei nr. 268 din 22 septembrie 2007, apreciind că adaugă un nou caz de încetare a calității de avocat, neprevăzut de Legea nr. 51/1995. Pârâta UNBR a declarat recurs, admis de Înalta Curte de Casație și Justiție, care a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. Rejudecând cauza, Curtea de Apel a reținut că prevederile art. 24 din anexa Deciziei nr. 268 din 22 septembrie 2007 privind regulamentul-cadru contestat reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis cu exces de putere în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât la adoptarea acestuia autoritatea publică și-a depășit competența funcțională prevăzută de lege. În consecință, a anulat prevederile art. 24 din Regulamentul-cadru din 2007 care obligau candidații declarați admiși să se înscrie în Barou, în termen de cel mult 2 ani de la data afișării rezultatelor examenului, sub sancțiunea decăderii acestora din dreptul de a solicita această înscriere.

20. Curtea Constituțională observă că, în esență, în motivarea excepției de neconstituționalitate ridicate, se susține că prevederile art. 23 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar îngrădi accesul liber la justiție, întrucât, chiar dacă petentul ar obține o hotărâre judecătorească irevocabilă prin care ar fi anulat actul administrativ cu caracter normativ - așa cum s-a întâmplat în cauză -, el nu ar putea beneficia de efectele acestei hotărâri, de vreme ce acestea se produc numai pentru viitor. Se susține că prevederile de lege criticate ar trebui interpretate în sensul că efectele se produc pentru viitor doar pentru persoanele care nu au fost parte în procesul în care s-a dispus anularea irevocabilă a actului administrativ normativ, în schimb, pentru părțile din procesul ce a avut ca obiect legalitatea actului administrativ normativ efectele juridice ar trebui să se producă și cu privire la situația de fapt ce a generat litigiul.

21. Față de această critică, Curtea reține că art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 recunoaște dreptul oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Acestea sunt dispozițiile legale de care autoarea excepției poate uza nestingherit pentru a solicita instanței de contencios administrativ să anuleze Decizia Consiliului Baroului București prin care i-a fost respinsă cererea de înscriere în profesie fără examen, pentru ca instanța să constate că aceasta a fost emisă în baza unui act administrativ cu caracter normativ nelegal și anulat printr-o hotărâre judecătorească definitivă. Împrejurarea că prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevăd că hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ au putere numai pentru viitor nu afectează dreptul persoanei care se consideră vătămată de a solicita anularea actului administrativ individual emis în baza actului administrativ cu caracter normativ a cărui nulitate a fost constatată de instanță.

22. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 creează un cadru procesual adecvat unui asemenea demers. Astfel, aceasta permite, prin art. 8 alin. (1), introducerea acțiunii în anularea actului administrativ individual, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale, după ce anterior a fost parcursă procedura prealabilă prevăzută la art. 7 alin. (1). Paralel, în demonstrarea nelegalității acestui act administrativ individual, petentul poate contesta legalitatea actului administrativ cu caracter normativ în temeiul căruia actul individual vătămător a fost emis.

23. În același timp, Legea nr. 554/2004 oferă, prin dispozițiile art. 4 alin. (1), posibilitatea invocării excepției de nelegalitate a unui act administrativ individual emis în baza unui act administrativ normativ a cărui nelegalitate a fost constatată de instanța de contencios administrativ. Acest demers procedural poate fi realizat în cadrul unui litigiu de fond având ca obiect recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei, efectul acestuia fiind constatarea nelegalității actului administrativ individual, care devine astfel inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat.

24. Curtea reține că, pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanța a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită și recunoașterea dreptului pretins, împreună cu reparații, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătorești, producându-se și pentru trecut, în sensul că, pentru părțile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice și pentru trecut. Așadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispozițiilor art. 23, produce efecte erga omnes și numai pentru viitor pentru terțele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri.

25. Totodată, Curtea observă că pierderea prezumției de legalitate a actelor administrative normative implică, pe de o parte, obligația de conformare a autorităților administrative, care nu mai pot aplica pe viitor textul respectiv și, pe de altă parte, obligarea acestora de a reanaliza, prin prisma noului cadru normativ, plângerile prealabile introduse după această dată pentru recunoașterea dreptului pretins, cu efect pentru viitor.

26. În concluzie, Curtea constată că prevederile art. 23 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu contravin dispozițiilor constituționale care garantează dreptul de acces liber la justiție și că situația de fapt evidențiată de autoarea excepției nu este generată de pretinsa neconstituționalitate a textului de lege criticat, ci, mai degrabă, de utilizarea inadecvată a normelor contenciosului administrativ.