Decizia CCR nr. 224 din 2.04.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 2711şi art. 2712 din OUG nr. 34/2006 - atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de "Coremi Inter" - S.A. în Dosarul nr. 1.274/54/2014 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal si care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.032D/2014.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care, invocând Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, pune concluzii de respingere, ca devenită inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate a art. 271² alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006. Referitor la celelalte dispoziții supuse controlului de constituționalitate, pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 13 octombrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 1.274/54/2014, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Excepția a fost ridicată de "Coremi Inter" - S.A. într-o cauză având ca obiect soluționarea unei plângeri formulate împotriva unei decizii pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că dispozițiile legale criticate contravin principiului obligativității instituirii prin legislația națională a unor proceduri de control jurisdicțional al legalității deciziilor autorității contractante. Susține că această cerință a constituirii garanției de bună conduită este contrară cerinței privind eficiența și accesibilitatea la procedurile jurisdicționale de control al legalității deciziilor autorității contractante, operatorul economic participant la procedura de achiziție publică neputând uza de dreptul său recunoscut prin Constituție și legi speciale în lipsa unor lichidități pentru constituirea garanției de bună conduită.

6. De asemenea, consideră că dispozițiile art. 255 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 asigură existența căilor de atac efective împotriva deciziilor luate de autoritățile contractante și sunt în concordanță cu directivele 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări și 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor. Însă dispozițiile de lege criticate contravin scopului și principiilor care stau la baza atribuirii contractului de achiziție publică, astfel cum sunt instituite prin prevederile art. 2 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

7. Totodată, arată că, prin introducerea acestor dispoziții, scopul declarat al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2014 încalcă directivele europene în materia achizițiilor publice, limitând în egală măsură accesul oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept ori interes legitim, printr-un act al autorității contractante, la exercitarea efectivă a căilor de atac în vederea verificării legalității actului emis de autoritatea contractantă.

8. În final, susține că instituirea garanției de bună conduită reprezintă o sancțiune drastică pentru operatorii economici care formulează contestații în cadrul procedurilor de achiziții publice.

9. Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată. Astfel, menționează că prin noile măsuri impuse în sarcina operatorilor economici se dorește o fluidizare a întregului proces de atribuire a contractelor de achiziții publice, limitarea practicilor abuzive din partea operatorilor economici care prin modul de a formula neîngrădit contestații nu au făcut decât să îngreuneze în mod netemeinic procedurile și așa anevoioase de atribuire a contractelor de achiziții publice.

10. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit dispozitivului încheierii de sesizare, dispozițiile art. I pct. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014. Însă, având în vedere că, potrivit art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta, Curtea reține că obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 271¹ și art. 271² din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006. publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins:

- Art. 271¹: "(1) În scopul de a proteja autoritatea contractantă de riscul unui eventual comportament necorespunzător, contestatorul are obligația de a constitui garanția de bună conduită pentru întreaga perioadă cuprinsă între data depunerii contestației/cererii/plângerii și data rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanței de judecată de soluționare a acesteia.

(2) Contestația/Cererea/Plângerea va fi respinsă în cazul în care contestatorul nu prezintă dovada constituirii garanției prevăzute la alin. (1).

(3) Garanția de bună conduită se constituie prin virament bancar sau printr-un instrument de garantare emis în condițiile legii de o societate bancară ori de o societate de asigurări și se depune în original la sediul autorității contractante și în copie la Consiliu sau la instanța de judecată, odată cu depunerea contestației/cererii/plângerii.

(4) Cuantumul garanției de bună conduită se stabilește prin raportare la valoarea estimată a contractului ce urmează a fi atribuit, astfel:

a) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b);

b) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c). dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 10.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanției:

c) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. a) și b), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 25.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanției:

d) 1% din valoarea estimată, dacă aceasta este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decât echivalentul în lei a 100.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garanției.

(5) Garanția de bună conduită trebuie să aibă o perioadă de valabilitate de cel puțin 90 de zile, să fie irevocabilă și să prevadă plata necondiționată la prima cerere a autorității contractante, în măsura în care contestația/cererea/plângerea va fi respinsă.

(6) În cazul în care, în ultima zi de valabilitate a garanției de bună conduită, decizia Consiliului sau hotărârea instanței de judecată nu este rămasă definitivă, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea garanției de bună conduită în aceleași condiții de la alin. (1)-(5), autoritatea contractantă va reține garanția de bună conduită. Prevederile art. 271² alin. (3)-(5) se aplică în mod corespunzător.

(7) Prevederile alin. (1)-(6) se aplică în mod corespunzător și în situația în care plângerea împotriva deciziei Consiliului este formulată de o altă persoană decât autoritatea contractantă sau conte stator, conformări. 281.";

-Art. 271²: "(1) În cazul în care contestația este respinsă de către Consiliu sau de către instanța de judecată, atunci când contestatorul se adresează direct instanței, autoritatea contractantă are obligația de a reține garanția de bună conduită de la momentul rămânerii definitive a deciziei Consiliului/hotărârii instanței de judecată. Reținerea se aplică pentru loturile la care contestația a fost respinsă.

(2) Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care contestatorul renunță la contestație/cerere/plângere.

(3) Măsura prevăzută la alin. (1) nu va fi aplicată în cazul în care Consiliul/instanța de judecată respinge contestația ca rămasă fără obiect sau în cazul în care s-a renunțat la contestație/cerere/plângere, ca urmare a adoptării de către autoritatea contractantă a măsurilor de remediere necesare, în condițiile art. 256³ alin. (1).

(4) În situația în care Consiliul admite contestația, respectiv instanța competentă admite plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului de respingere a contestației, autoritatea contractantă are obligația de a restitui contestatorului garanția de bună conduită, în cel mult 5 zile de la momentul rămânerii definitive a deciziei/hotărârii.

(5) În situația în care contestatorul se adresează direct instanței de judecată și aceasta admite cererea introdusă, prevederile alin. (4) se aplică în mod corespunzător.

(6) Sumele încasate de autoritatea contractantă din executarea garanției de bună conduită reprezintă venituri ale autorității contractante."

14. Autorul excepției susține că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 21-Accesul liber la justiție și art. 126 alin. (6) - Instanțele judecătorești, precum și art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 19 martie 2015, a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 271² alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 sunt neconstituționale și a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271¹ și art. 271² alin. (3)-(6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

16. Astfel, Curtea a constatat că dispozițiile art. 271² alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, care prevăd reținerea necondiționată a garanției de bună conduită în cazul respingerii contestației/cererii/plângerii, sunt neconstituționale, întrucât îngrădesc accesul liber la justiție - art. 21 alin. (1) din Constituție - prin descurajarea contestatorului de a formula o contestație/cerere/plângere, considerându-se de plano că orice respingere se convertește într-o sancțiune pentru un comportament necorespunzător. Totodată, Curtea a constatat că este afectat și dreptul de proprietate privată prevăzut de art. 44 din Constituție, diminuarea patrimoniului autorilor contestațiilor/cererilor/plângerilor neputând fi consecința directă a exercitării unui drept sau unei libertăți fundamentale, respectiv a unui drept procesual.

17. În aceste condiții, față de constatarea neconstituționalității art. 271² alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, sunt incidente dispozițiile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010, potrivit cărora "Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale". Constatând că acest caz de inadmisibilitate a excepției de neconstituționalitate a intervenit după sesizarea Curții Constituționale, excepția cu acest obiect urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă.

18. Instanța de judecată, în procesul de aplicare și interpretare a legislației incidente în cauză, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție, urmează să respecte Decizia Curții Constituționale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 atât sub aspectul dispozitivului, cât și al considerentelor pe care acestea se sprijină. Prin urmare, chiar dacă, în temeiul art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, excepția de neconstituționalitate urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă, potrivit jurisprudenței Curții, prezenta decizie, în temeiul deciziei de constatare a neconstituționalității, poate reprezenta motiv de revizuire, conform art. 509 alin. (1) pct. 11 din Codul de procedură civilă, raportat la incidența acestor articole în speță.

19. Cât privește critica de neconstituționalitate a art. 271¹ și a art. 271² alin. (3)-(6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, prin Decizia nr. 5 din 15 ianuarie 2015, referitor la legitimitatea constituțională a procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea a statuat, de principiu, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii. În acest sens este și Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, și Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012. De asemenea, pe lângă această exigență, desprinsă din jurisprudență, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituție, jurisdicțiile speciale administrative trebuie să fie facultative și gratuite (a se vedea, în acest sens, și Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66).

20. De asemenea, Curtea a reținut că gratuitatea consacrată de norma constituțională cuprinsă în art. 21 alin. (4) semnifică lipsa oricărei contraprestații pecuniare din partea persoanei care, alegând calea contenciosului administrativ-jurisdicțional, beneficiază gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicțională (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 282 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 11 mai 2012).

21. Totodată, Curtea a reținut că soluția legislativă criticată respectă cerința constituțională referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicționale, întrucât sumele reprezentând garanția de bună conduită se fac venit la autoritatea contractantă, fără a constitui o taxă pentru administrarea justiției sau prestarea unor servicii de către aceasta sau, după caz, de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.

22. Așadar, Curtea a constatat că dispozițiile criticate, prin instituirea garanției de bună conduită, astfel cum aceasta a fost introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014, reglementează reguli procedurale specifice cu privire la judecarea contestației în materia achizițiilor publice, fără a putea fi calificată ca fiind o îngrădire a dreptului de acces liber la justiție.

23. Având în vedere aceste argumente, prin Decizia nr. 163 din 17 martie 2015, nepublicată în Monitorul Oficial al României, la data pronunțării prezentei decizii, Curtea a reținut că și critica referitoare la încălcarea art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală este neîntemeiată, deoarece acest text constituțional nu exclude posibilitatea exercitării controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice pe alte căi decât cea a contenciosului administrativ, ci doar garantează un asemenea control și îi delimitează sfera de aplicare. A se vedea în acest sens și Decizia nr. 1.330 din 19 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 795 din 29 noiembrie 2010.

24. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea acestei jurisprudențe, soluția pronunțată de Curte prin decizia menționată, precum și considerentele care au fundamentat-o își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.