Decizia CCR nr. 248 din 7.04.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 10 alin. 2 din Legea nr. 10/2001 - regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6.03.1945-22.12.1989

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 48 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Dan Eytan (fost Damian Stoicaru) în Dosarul nr. 10.019.01/3/2007 al Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă și care constituie obiectul Dosarului nr. 1.181 D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspund autorul excepției, personal și asistat de avocat Ana-Diculescu Șova, precum și, pentru partea Institutul Național de Gerontologie și Geriatrie "Ana Asian", avocat Aniela Ionescu Bădiță, ambii depunând la dosar împuterniciri avocațiale. Lipsește partea Regia Autonomă Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului convențional al autorului excepției. Acesta arată că Legea nr. 165/2013 reprezintă, la fel ca și alte legi anterioare, încercarea legiuitorului de a restabili ordinea juridică în materia dreptului de proprietate, astfel că acestea, reglementând proceduri pentru repunerea în drepturi preexistente, nu pot avea efect constitutiv de drepturi, ci doar declarativ, cu unele excepții. Față de situația specifică litigiului dedus judecății, precizează că autorul excepției este destinatarul unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate la data de 12 aprilie 2013, nu și irevocabile, pronunțată anterior apariției Legii nr. 165/2013, prin care acestuia îi era restituit în natură terenul în cauză, fiind stabilit, așadar, dreptul real asupra respectivului imobil. Prin art. 4 teza a doua raportat la art. 48 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 este introdusă o nouă ipoteză ce exclude de la posibilitatea restituirii în natură a unui imobil teren cu destinația de spațiu verde, acordându-se despăgubiri în echivalent (compensarea prin puncte). Așadar, dreptul real anterior stabilit devine un drept de creanță. Deși această conversie este, teoretic, la latitudinea legiuitorului, apare problema retroactivității unei asemenea reglementări. Or, schimbarea situației în recurs, prin efectul retroactiv al dispozițiilor legale criticate, reprezintă argumentul pentru care Curtea Constituțională a pronunțat deciziile de admitere nr. 88 din 27 februarie 2014 și nr. 210 din 8 aprilie 2014, astfel că același raționament se impune și în cauza de față, inclusiv în privința distincției exprimate prin aceste decizii în legătură cu drepturile de procedură și cele substanțiale. Astfel, dacă prin Decizia nr. 88 din 27 februarie 2014, Curtea Constituțională a avut în vedere dispoziții legale ce reglementau un termen procedural, cu atât mai evident se impune aceeași logică și în cazul de față, fiind vorba de dreptul substanțial la proprietate prin restituirea în natură, în contextul mai sus explicitat potrivit căruia toate legile reparatorii sunt, practic, legi de procedură, și nu de reglementare a unor drepturi noi.

4. În continuare, se arată că desființând un drept real stabilit în conformitate cu legislația anterioară adoptării Legii nr. 165/2013, dispozițiile ce constituie obiectul excepției încalcă principiul neretroactivității legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție. Totodată, este afectat și accesul liber la justiție, garantat de art. 21 din Constituției și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în înțelesul de acces la dreptate și la o lege predictibilă, având în vedere că, la momentul declanșării litigiului, în anul 2005, legislația în vigoare nu conținea această excepție de la restituirea în natură a unui imobil revendicat, iar aplicarea unei legi noi în recurs duce la abolirea dreptului de acces la justiție, dar și la afectarea dreptului de proprietate. Remediul oferit de legiuitor prin acordarea unor despăgubiri în echivalent (compensarea prin puncte) ar trebui să constituie excepția, și nu regula în materia retrocedării dreptului de proprietate. În cauză, autorul excepției este titularul unui drept care se repune în ordinea juridică prin intermediul legilor reparatorii care conțin, în acest sens, norme cu caracter procedural. Prin urmare, judecătorul nu face decât să dea titularului dreptului posesia asupra bunului, dreptul în sine existând de la momentul dobândirii sale și fiind recunoscut prin legile și procedurile incidente.

5. În concluzie, se susține că dispozițiile art. 4 teza a doua raportat la art. 48 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, prin care este modificat art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, sunt neconstituționale dacă se aplică acelor cazuri deja soluționate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, precizând că diferența dintre caracterul definitiv și, respectiv, irevocabil al unei hotărâri judecătorești nu este relevantă, deoarece instanța judecătorească de recurs nu se pronunță asupra unor chestiuni devolutive.

6. Partea Institutul Național de Gerontologie și Geriatrie "Ana Asian" solicită, prin avocat, respingerea excepției de neconstituționalitate, arătând că textele de lege criticate sunt în acord cu normele Constituției și ale Convenției. Dispozițiile art. 4 teza a doua fac referire expresă la incidența Legii nr. 165/2013 asupra cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării sale în vigoare și nu încalcă prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție privind principiul neretroactivității legii civile. Intenția legiuitorului, la adoptarea Legii nr. 165/2013, a constat în acordarea unor reparații echitabile și protejarea interesului individual, însă anumite situații de excepție, cum ar fi cele în care imobilul teren revendicat este de utilitate publică sau spațiu verde, justifică unele excepții, în care reparațiile se acordă prin echivalent, fără a fi afectat deci dreptul de proprietate al titularului, de vreme ce se modifică doar modalitatea în care se acordă măsurile reparatorii. Depune concluzii scrise.

7. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției, subliniind că lipsa unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile dă naștere doar unei expectanțe la dobândirea dreptului de proprietate și nu echivalează cu dobândirea certă a dreptului. În plus, modalitatea de reparare a abuzurilor petrecute în regimul trecut ține de opțiunea legiuitorului, având în vedere că, potrivit art. 44 alin. (1) din Legea fundamentală, conținutul și limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege. În speță, fiind vorba de o situație juridică în curs de constituire, aplicabilă imediat este noua lege în materie, astfel că nu se poate susține încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituție.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

8. Prin Încheierea din 3 noiembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 10.019.01/3/2007, Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 48 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Dan Eytan (fost Damian Stoicaru) într-o cauză civilă având ca obiect soluționarea recursului declarat împotriva hotărârii judecătorești din 12 aprilie 2013 (pronunțate în apel) prin care a fost admisă cererea reclamantului constând în restituirea în natură a unui imobil notificat în baza Legii nr. 10/2001.

9. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că dispozițiile de lege criticate, prin care sunt introduse noi impedimente ale restituirii în natură a unui imobil, aduc atingere principiilor neretroactivității și al egalității, dreptului de acces liber la justiție, dreptului la un proces echitabil și dreptului de proprietate, în măsura în care se aplică inclusiv cauzelor pendinte la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013. Potrivit principiului neretroactivității legii civile, aceste cauze trebuie soluționate conform reglementărilor de drept material în vigoare la momentul nașterii raportului juridic, adică al formulării notificării și al nașterii în patrimoniul statului a obligației de retrocedare în natură a imobilului, stabilită printr-o hotărâre judecătorească pronunțată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013. Or, intervenția statului în recurs, prin introducerea unor noi excepții de la restituirea în natură și aplicarea lor retroactivă în procesele în curs este de natură a rupe echilibrul procesual, sub aspectul egalității armelor în procesul civil, și de a genera discriminare față de cei care au beneficiat de tratament legal corect și ale căror notificări au fost soluționate de autoritățile competente în termen, cu respectarea dispozițiilor legale. Aplicarea retroactivă a noilor condiții ce împiedică restituirea în natură pune în discuție chiar garanția accesului liber la justiție. În lumina Legii nr. 10/2001, dreptul la restituirea în natură a imobilului era actual, iar imobilul restituibil în natură. Prin retroactivarea textului legal criticat, imobilul devine nerestituibil, deci și dreptul persoanelor îndreptățite capătă caracter iluzoriu. În același timp, se pune și problema lipsei de previzibilitate a normei juridice, de natură să afecteze, de asemenea, accesul liber la justiție.

10. Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă apreciază că normele legale criticate nu contravin normelor fundamentale invocate.

11. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, notele scrise depuse, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate, potrivit încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 48 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, cu modificările și completările ulterioare. Aplicând dispozițiile art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit cărora "Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor in vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază.", Curtea constată că, în realitate, obiectul excepției îl constituie dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005, astfel cum au fost modificate prin art. 48 din Legea nr. 165/2013. Textul de lege criticat are următorul cuprins: "(2) În cazul în care pe terenurile preluate în mod abuziv s-au edificat noi construcții autorizate, persoana îndreptățită va obține restituirea în natură a părții de teren rămase liberă, iar pentru suprafața ocupată de construcții noi, cea afectată servituților legale, spațiilor verzi, așa cum au fost stabilite prin art. 3 lit. a)-f) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și altor amenajări de utilitate publică ale localităților urbane și rurale măsurile reparatorii se stabilesc în echivalent."

15. În susținerea excepției de neconstituționalitate sunt invocate normele constituționale ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivității legii, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, art. 21 - Accesul liber la justiție, art. 44 alin. (1) referitoare la garantarea dreptului de proprietate și a creanțelor asupra statului. De asemenea, sunt invocate normele cuprinse la art. 6 - Dreptul la un proces echitabil și art. 14 - Interzicerea discriminării din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și la art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție, referitor la interzicerea generală a discriminării.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, până la modificarea prin art. 48 din Legea nr. 165/2013 a art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, acest din urmă text avea următorul cuprins: "(2) În cazul în care pe terenurile pe care s-au aflat construcții preluate în mod abuziv s-au edificat noi construcții, autorizate, persoana îndreptățită va obține restituirea în natură a părții de teren rămase liberă, iar pentru suprafața ocupată de construcții noi, cea afectată servituților legale și altor amenajări de utilitate publică ale localităților urbane și rurale, măsurile reparatorii se stabilesc în echivalent." Excepția de la regula restituirii în natură a terenului revendicat în temeiul Legii nr. 10/2001, prevăzută de art. 48 din Legea nr. 165/2013, constă în încadrarea respectivului teren ca spațiu verde, așa cum stabilește art. 3 lit. a)-f) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 36 din 18 ianuarie 2007. Potrivit acestui din urmă text, "Spațiile verzi se compun din următoarele tipuri de terenuri din intravilanul localităților: a) spații verzi publice cu acces nelimitat: parcuri, grădini, scuaruri, fâșii plantate; b) spații verzi publice de folosință specializată: 1. grădini botanice și zoologice, muzee în aer liber, parcuri expoziționale, zone ambientale și de agrement pentru animalele dresate în spectacolele de circ; 2. cele aferente dotărilor publice: creșe, grădinițe, școli, unități sanitare sau de protecție socială, instituții, edificii de cult, cimitire; 3. baze sau parcuri sportive pentru practicarea sportului de performanță; c) spații verzi pentru agrement: baze de agrement, poli de agrement, complexuri și baze sportive; d) spații verzi pentru protecția lacurilor și cursurilor de apă; e) culoare de protecție față de infrastructura tehnică; f) păduri de agrement."

17. Analizând Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 250/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 227 din 3 aprilie 2007, Curtea reține că, potrivit pct. 10.3, referitor la art. 10 din Legea nr. 10/2001, "Sintagma amenajări de utilitate publică ale localităților urbane și rurale are în vedere acele suprafețe de teren afectate unei utilități publice, respectiv suprafețele de teren supuse unor amenajări destinate a deservi nevoile comunității, și anume căi de comunicație (străzi, alei, trotuare etc.), dotări tehnico-edilitare subterane, amenajări de spatii verzi din jurul blocurilor de locuit, parcuri și grădini publice, piețe pietonale și altele." Cu alte cuvinte, chiar în redactarea sa inițială, art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, enumerând "alte amenajări de utilitate publică ale localităților urbane și rurale" printre situațiile pentru care măsurile reparatorii se stabilesc prin echivalent, implica și spațiile verzi, în accepțiunea indicată de legiuitor prin Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, mai sus menționată.

18. Prin urmare, modificând art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 prin art. 48 din Legea nr. 165/2013, în sensul trimiterii la art. 3 lit. a)-f) din Legea nr. 24/2007, legiuitorul nu a introdus, practic, o nouă excepție, ci a urmărit să pună mai bine în valoare soluția legislativă preexistentă, având în vedere domeniul special de reglementare a Legii nr. 10/2001 - restituirea în natură sau prin echivalent a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989. Așa fiind, nu se poate susține încălcarea principiului neretroactivității, a dreptului la un proces echitabil sub aspectul egalității de arme sau a accesului liber la justiție invocat din perspectiva lipsei de previzibilitate a unei norme juridice.

19. Cât privește pretinsa nerespectare a dreptului de proprietate privată, Curtea constată că nici această susținere nu este întemeiată. Pe de o parte, stabilirea dreptului la restituirea în natură constituie, în cazul de față, chiar obiectul litigiului pendinte, nefiind deci tranșat printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă la momentul invocării excepției de neconstituționalitate. Or, în soluționarea oricărui proces, instanța de judecată este obligată a observa normele juridice incidente în cauză, indiferent că acestea fac parte din același act normativ sau din acte normative distincte și/sau subsecvente. Pe de altă parte, Curtea a statuat în numeroase rânduri, raportându-se la art. 44 alin. (1) teza finală din Constituție, că dreptul de proprietate nu este unul absolut, conținutul și limitele sale fiind stabilite de lege. În cazul de față, imperative de ordin public, care țin de ocrotirea dreptului oricărei persoane la un mediu sănătos, prevăzut de art. 35 din Constituție, justifică măsura legală constând în imposibilitatea restituirii în natură a terenurilor ce se constituie, potrivi legii, în spații verzi. Măsura este adecvată, fiind aptă să asigure atingerea scopului urmărit de legiuitor - protejarea mediului -, necesară și proporțională cu scopul urmărit, respectând un just echilibru între interesul public și cel individual.

20. Totodată, Curtea observă că nu este afectat dreptul de proprietate al persoanei îndreptățite, chiar dacă legiuitorul nu permite restituirea în natură a imobilului preluat în mod abuziv, în condițiile legale criticate. Restituirea în natură nu este, potrivit Legii nr. 10/2001 și a legilor de restituire a proprietății, în general, unica modalitate de reparare a abuzurilor asupra proprietății petrecute în regimul trecut, ci este doar principala modalitate, alternativa sa subsecventă constând în acordarea de măsuri prin echivalent, în condițiile prevăzute de legea în vigoare la momentul stabilirii în concret a acestora. În acest sens, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 arată că "În cazurile în care restituirea în natură nu este posibilă se vor stabili măsuri reparatorii prin echivalent. Măsurile reparatorii prin echivalent vor consta în compensare cu alte bunuri sau servicii oferite în echivalent de către entitatea învestită potrivit prezentei legi cu soluționarea notificării, cu acordul persoanei îndreptățite, sau despăgubiri acordate în condițiile prevederilor speciale privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv." Or, dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 reglementează în mod expres această modalitate de reparare, alternativă și cu titlu de excepție pentru anumite situații expres definite de legiuitor.

21. În ce privește pretinsa aplicare mutatis mutandis a argumentelor ce au condus la pronunțarea Deciziei nr. 88 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 16 aprilie 2014, și a Deciziei nr. 210 din 8 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 5 iunie 2014, Curtea constată că acestea nu pot fi incidente în cauză, raportat la obiectul excepției și natura criticilor de neconstituționalitate formulate.

22. Astfel, prin Decizia nr. 88 din 27 februarie 2014, Curtea a observat că "aplicarea imediată a legii procesual civile noi, în privința unor efecte juridice consumate, poate da naștere unei încălcări a dispozițiilor constituționale referitoare la principiul neretroactivității legii" (paragraful 39) și că, "dacă reglementarea în discuție se referă la o situație juridică cu caracter de continuitate, constitutivă de facta pendentia, asupra căreia legiuitorul poate interveni în viitor, nu poate fi vorba de o încălcare a principiului neretroactivității" (paragraful 40). Curtea a analizat, cu acel prilej, constituționalitatea dispozițiilor art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 din perspectiva posibilității invocării excepției prematurității cererii de chemare în judecată, constatând că aplicarea unui nou termen de soluționare a cererilor formulate potrivit Legii nr. 10/2001 și cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanțelor, nu face decât să stabilească o nouă condiție de exercitare a accesului la justiție, ce nu exista la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, și că astfel nu se recunosc efectele consumate ale raporturilor juridice născute în temeiul Legii nr. 10/2001, în privința condițiilor de exercitare a dreptului la acțiune, statuând, în esență, că prin efectul retroactiv al acestor norme procedurale se aduce atingere dreptului de acces liber la justiție. Or, în prezenta cauză, nu se poate vorbi nici de efecte juridice consumate asupra cărora să fi intervenit dispozițiile legale criticate, și nici de norme procedurale care să blocheze, prin efectul lor retroactiv, însuși accesul liber la justiție.

23. Totodată, prin Decizia nr. 210 din 8 aprilie 2014, Curtea a constatat că dispozițiile art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în redactarea anterioară modificării acestor prevederi prin Legea nr. 368/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 165/2013, sunt neconstituționale nu pentru că ar fi contrare principiului neretroactivității, ci a constatat caracterul arbitrar și imprevizibil al normelor legale criticate care, datorită unei omisiuni legislative, au afectat, pentru o perioadă de 7 luni, stabilitatea raporturilor juridice guvernate de Legea nr. 165/2013, generând, totodată, discriminări sub aspectul tratamentului juridic aplicabil unor persoane aflate în situații juridice identice. Contrar celor susținute de autorul excepției de față, dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, astfel cum au fost modificate prin art. 48 din Legea nr. 165/2013, nu introduc o nouă excepție de la regimul restituirii în natură a unui imobil notificat în temeiul acestei legi, ci evidențiază o soluție legislativă preexistentă, astfel că nu pot fi primite criticile referitoare la lipsa de previzibilitate a textului legal criticat.