Decizia CCR nr. 278 din 23.04.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 1 din OUG nr. 84/2012 - stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele...

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, excepție ridicată de Uniunea Județeană CNSRL - Frăția din Satu Mare, în calitate de reprezentant al membrei de sindicat Florica Pușcaș, în Dosarul nr. 4.325/83/2013 al Curții de Apel Oradea - Secția I civilă și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.363D/2014.

2. La apelul nominal lipsesc autorul excepției și partea Centrul de Transfuzie Sanguină din Satu Mare, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra notelor scrise depuse la dosar de Centrul de Transfuzie Sanguină din Satu Mare, prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, precum și asupra notelor scrise depuse la dosar de autorul excepției, prin care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În acest sens, arată că legiuitorul este liber să aducă modificări reglementărilor sistemului de salarizare. De asemenea, invocă cele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 121 din 6 martie 2014, referitor la conformitatea actului normativ criticat cu prevederile Legii fundamentale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 20 octombrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 4.325/83/2013, Curtea de Apel Oradea - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare. Excepția a fost ridicată de Uniunea Județeană CNSRL - Frăția din Satu-Mare, în calitate de reprezentant al membrei de sindicat Florica Pușcaș, cu prilejul soluționării apelului formulat împotriva Sentinței civile nr. 81/LMA din 12 martie 2014, pronunțată de Tribunalul Satu-Mare în Dosarul nr. 4.325/83/2013.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că dispozițiile actului normativ criticat, care prevăd menținerea în plată a drepturilor prevăzute la art. 1 și art. 3-5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, au ca efect suspendarea aplicării dispozițiilor Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, fiind astfel neconstituționale. În acest sens, arată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 reprezintă un refuz explicit al Guvernului de a aplica și executa legea votată de Parlament și promulgată de Președintele României, astfel încât sunt încălcate principiul separației puterilor în stat și prevederile constituționale referitoare la delegarea legislativă. Totodată, consideră că sunt înfrânte prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție, deoarece ordonanța de urgență nu poate afecta drepturi fundamentale, așa cum este dreptul la salariu. În plus, adoptarea actului normativ criticat nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivă, de contracararea unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar adoptată de Parlament. În sfârșit, susține că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 împiedică realizarea unei politici de salarizare și ierarhizare unitară, conducând la promovarea unor inechități și discriminări în rândurile personalului din sectorul bugetar.

7. Curtea de Apel Oradea - Secția I civilă, invocând jurisprudența în materie a Curții Constituționale, arată că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 nu contravin prevederilor constituționale invocate de autorul excepției.

8. În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar de părți, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Potrivit încheierii de sesizare, obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012 și aprobată prin Legea nr. 36/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 255 din 8 aprilie 2014. Curtea constată că, alături de criticile care privesc Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 în ansamblul său, autorul excepției critică în mod special dispozițiile art. 1 din acest act normativ, care au următorul conținut: "În anul 2013 se mențin în plată la nivelul acordat pentru luna decembrie 2012 drepturile prevăzute la art. 1 și art. 3-5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 182/2012.“

12. Prevederile de lege criticate au avut o aplicabilitate temporară, în cursul anului 2013, însă, cu toate acestea, continuă să își producă efectele juridice în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, astfel încât, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (a se vedea Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011), urmează a se analiza constituționalitatea acestora.

13. Autorul excepției consideră că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 încalcă următoarele texte din Constituție: art. 1 alin. (4) și (5) privind statul român, art. 16 alin. (1) și (2) privind egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (4) referitor la dreptul femeilor la un salariu egal cu cel al bărbaților pentru o muncă egală, art. 61 alin. (1) privind rolul și structura Parlamentului, art. 102 alin. (1) referitor la rolul și structura Guvernului, art. 111 alin. (1) referitor la informarea Parlamentului și art. 115 alin. (6) referitor la delegarea legislativă. De asemenea, consideră că este încălcat art. 20 din Constituție prin raportare la următoarele prevederi internaționale ce privesc dreptul la muncă și dreptul la salariu: art. 23 alin. (3) din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 7 lit. a) din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, art. 4 din Carta socială europeană revizuită, art. 2 pct. 1 și art. 11 din Convenția nr. 95/1949 privind protecția salariului, Convenția nr. 100/1951 privind egalitatea de remunerare a mâinii de lucru masculine și a mâinii de lucru feminine, pentru o muncă de valoare egală și art. 2 pct. 1 din Convenția nr. 131/1970 privind fixarea salariilor minime, în special în ceea ce privește țările în curs de dezvoltare.

14. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că autorul acesteia pune în discuție legitimitatea constituțională a Guvernului de a emite o ordonanță de urgență care are ca efect suspendarea aplicării dispozițiilor unei legi, precum și posibilitatea afectării pe calea ordonanței de urgență criticate a unor drepturi fundamentale, așa cum este dreptul la salariu. Totodată, autorul excepției susține că, prin neaplicarea dispozițiilor Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, ca efect al dispozițiilor actului normativ criticat, se promovează inechități și discriminări în rândul personalului din sectorul bugetar.

15. Deși dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 au constituit în numeroase rânduri obiect al unor excepții de neconstituționalitate, nu au mai fost analizate din perspectiva criticilor formulate în prezenta cauză. Cu toate acestea, asupra problemelor de constituționalitate invocate de autorul excepției, Curtea Constituțională s-a mai pronunțat în jurisprudența sa, având în vedere însă alte acte normative. Astfel, analizând critica referitoare la imposibilitatea instituirii pe calea ordonanței de urgență a unor reglementări care ar lipsi de efect dispozițiile unei legi adoptate de Parlament, Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 27 din 10 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 146 din 10 aprilie 1998, că "ordonanța, fiind expresia unei delegări legislative, în mod necesar implică și posibilitatea modificării sau abrogării legilor în vigoare, în funcție de limitele abilitării legislative care, în cazul ordonanțelor de urgență, este prevăzută la alin. (4) al art. 114 din Constituție. În același sens, prin Decizia nr. 102 din 31 octombrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 287 din 11 decembrie 1995“, Curtea a reținut că, prin ordonanțe, Guvernul poate "să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă“. De asemenea, prin Decizia nr. 46 din 12 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 218 din 1 aprilie 2002, Curtea a stabilit că, "în cazul în care condițiile economice, financiare sau sociale o impun, legiuitorul poate suspenda temporar aplicarea unor dispoziții legale, printr-un act normativ de același nivel“.

16. În jurisprudența sa mai recentă, Curtea a nuanțat cele reținute cu privire la posibilitatea Guvernului de a suspenda ori lipsi de efect dispozițiile unei legi, pe calea ordonanțelor de urgență. Astfel, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, a amintit că "ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public“. Or, Curtea, constatând că, în speță, adoptarea de către Guvern a ordonanței de urgență criticate a fost neconstituțională, întrucât "nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivă, de contracararea unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învățământ adoptată de Parlament“, a admis excepția de neconstituționalitate.

17. Considerente asemănătoare Deciziei nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008 au fost preluate și în Decizia nr. 842 din 2 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009, Decizia nr. 984 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 542 din 4 august 2009, ori Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009, prin care Curtea a reținut că adoptarea ordonanțelor de urgență numai în scopul contracarării unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învățământ, adoptată de Parlament, încalcă art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) și art. 115 alin. (4) din Constituție.

18. Analizând considerentele deciziilor mai sus invocate, Curtea constată că, alături de respectarea exigențelor constituționale ale art. 115 alin. (4)-(6), în exercițiul competenței sale de a emite ordonanțe de urgență, Guvernul este ținut totodată de obligația respectării prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituție, astfel că dispozițiile unei ordonanțe de urgență nu pot avea ca scop împiedicarea unei legi adoptate de Parlament de a-și produce efectele. Desigur, este important de subliniat că, prin efectele ordonanțelor de urgență a căror neconstituționalitate a fost constată prin deciziile nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, nr. 842 din 2 iunie 2009, nr. 984 din 30 iunie 2009 și Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009, a fost afectat un drept fundamental.

19. Cât privește interdicția constituțională de a afecta pe calea ordonanțelor de urgență drepturi fundamentale, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa, din care pot fi amintite Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, ori Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, că semnificația termenului "a afecta“ trebuie interpretată în sensul de "a suprima“, "a aduce atingere“, "a prejudicia“, "a vătăma“, "a leza“, ori de "a antrena consecințe negative“. În schimb, Curtea a precizat că pot fi adoptate ordonanțe de urgență dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin.

20. Având în vedere cele mai sus reținute, Curtea constată că, în speță, se impune a fi analizat dacă reglementarea criticată reprezintă o modalitate de contracarare pe calea unei ordonanțe de urgență a unor măsuri legislative în domeniul salarizării dispuse de Parlament, demers ce impune observarea evoluției legislative în domeniul salarizării care a condus la adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012. Astfel, Curtea reține că, prin Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 noiembrie 2009, s-a instituit un nou sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar. Deși s-a prevăzut reîncadrarea personalului bugetar pe noi funcții, gradații și grade, precum și în raport cu vechimea avută, art. 7 alin. (2) din această lege a stabilit că realizarea trecerii la noul sistem de salarizare se va face etapizat, astfel încât, în perioada de implementare, nicio persoană să nu înregistreze o diminuare a salariului brut de care beneficia. În acest scop, prin art. 30 alin. (5) din aceeași lege s-a prevăzut că, "în anul 2010, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își va păstra salariul avut, fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009[..........]“. În Partea a III-a a Legii nr. 330/2009 s-a prevăzut necesitatea adoptării unui nou proiect de lege, care să continue procesul de reformare a sistemului public de salarizare și ierarhizare. Prin urmare, reglementând un nou sistem de salarizare, legiuitorul a urmărit în același timp garantarea cuantumului salariilor, așa cum era acesta înainte de intrarea în vigoare a legii, sens în care au fost prevăzute dispoziții derogatorii, precum cele reglementate de art. 30 alin. (5) din Legea-cadru nr. 330/2009, astfel încât reîncadrarea pe noile funcții, grade, gradații și în funcție de vechimea în muncă să nu atragă diminuarea veniturilor salariale ale unor categorii de personal.

21. Ca urmare a crizei economice traversate de România, prin art. 1 și art. 2 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 441 din 30 iunie 2010, drepturile salariale ale personalului bugetar au fost diminuate cu 25%, începând cu data de 1 iulie 2010. Potrivit art. 16 alin. (1) din aceeași lege, această măsură urma să se aplice până la 31 decembrie 2010.

22. Începând cu 1 ianuarie 2011, a intrat în vigoare Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010. Această lege a prevăzut, de asemenea, reîncadrarea personalului pe clase de salarizare, pe noi funcții, gradații și grade. Deși reîncadrarea personalului bugetar potrivit Legii-cadru nr. 284/2010 s-a făcut începând cu data intrării în vigoare a acestei legi, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 878 din 28 decembrie 2010, a stabilit, în mod derogatoriu, că în anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în Legea-cadru nr. 284/2010,art. 1 din Legea nr. 285/2010 prevăzând însă majorarea cuantumului brut al drepturilor salariale cu 15%, raportat la cuantumul avut în luna octombrie 2010. Această dispoziție relevă aceeași intenție a legiuitorului, exprimată și prin art. 7 alin. (2) din Legea nr. 330/2009, de a nu diminua cuantumul salariilor unor categorii de personal ca urmare a reîncadrării potrivit criteriilor stabilite de Legea nr. 284/2010.

23. De altfel, analizând pe calea controlului de constituționalitate a priori dispozițiile Legii-cadru nr. 284/2010, Curtea Constituțională a precizat prin Decizia nr. 1.658 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 18 ianuarie 2011, că "există o obligație pozitivă în sarcina legiuitorului ca, în momentul aplicării prezentei legi în privința determinării valorii salariului/soldei/indemnizației brute, indiferent de coeficientul de ierarhizare aplicabil diverselor categorii de personal plătit din fonduri publice, salariul/solda/indemnizația brută a acestora să fie la un nivel cel puțin aplicabil egal lunii iunie 2010“. Astfel, "pentru ca la momentul aplicării prezentei legi în privința determinării valorii salariului/soldei/indemnizației brute acestea din urmă să nu cunoască o scădere sub nivelul din iunie 2010, legiuitorul trebuie să stabilească o valoare de referință adecvată, superioară celei prevăzute în momentul de față prin art. 10 alin. (4) din lege“.

24. Prin Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011, s-a prevăzut introducerea în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 a art. II art. 1, care a prevăzut că, în anul 2012, cuantumul brut al drepturilor salariale se menține la același nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fondurile publice pentru luna decembrie 2011.

25. Ulterior, pentru a se reveni la cuantumul drepturilor salariale avute înainte de diminuarea acestora ca urmare a aplicării prevederilor Legii nr. 118/2010, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 340 din 18 mai 2012, s-a dispus majorarea drepturilor salariale în două etape, începând cu 1 iunie 2012, respectiv cu 1 decembrie 2012.

26. Dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012, criticate de autorul excepției, prevăd în art. 1 menținerea drepturilor salariale la nivelul acordat pentru luna decembrie 2012. Și această reglementare, ca și cele menționate mai sus, urmărește același obiectiv de a evita scăderea drepturilor salariale ale unor categorii de personal bugetar, scădere ce ar rezulta ca urmare a aplicării valorii de referință și coeficienților de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010.

27. Desigur, Curtea constată că textul de lege criticat face inaplicabile dispozițiile Legii-cadru nr. 284/2010 referitoare la stabilirea cuantumului drepturilor salariale, dar nu în sensul contracarării voinței legiuitorului, ci în sensul protejării dreptului la salariu, ca drept fundamental, așa cum s-a statuat prin Decizia Curții Constituționale nr. 1.658 din 28 decembrie 2010 și s-a concretizat în evoluția reglementării privind salarizarea personalului bugetar de la data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009 și până în prezent, astfel ca implementarea unui nou sistem de salarizare să nu conducă la diminuarea, în practică, a drepturilor salariale ale niciuneia dintre categoriile profesionale.

28. Cât privește critica referitoare la menținerea, în practică, a unui sistem de salarizare neunitar, Curtea apreciază că aceasta relevă, într-adevăr, o problemă de legiferare, ce nu poate fi soluționată însă decât de legiuitor, iar nu de Curtea Constituțională în cadrul competențelor sale consacrate de Legea fundamentală.