Decizia CCR nr. 238 din 15.04.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 1 alin. 2 şi (4) din OUG nr. 71/2009 - plata unor sume prev.e în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, excepție ridicată de Alexandru Ivan, Ionel Huiu, Nicușor Rusu, Marian Despa, Nicoleta Badin (Raicu), Ovidiu Deicu, Florin Gologan, Anatolie Sîrbu, Mitică Oița, Fănica Dragomir, Marioara Luta, Gheorghe Nedelcu, Mihai Parizs, Viorica Dutu, Petrus Iulian Dutu, Panait Mustață, Costică Nedelcu, Matei Teacă, Ionel Irimia, Ioana Petre, Radu Enache, Gina Dobre, Alina Elena Puiu, Dora Deicu, Aurel Popa, Gilio Salbatecu, Gheorghe Jinga, Mariana Maraloiu, Eduard Lambru, Ionel Neagu, Virgil Robitu, Marian Jelaveanu, Maria Hriscu, Stavarache Gheorghe, Neculai Popartac, Nicu Iordăchescu, Elena Stanciu, Grozea Rotaru, Stelică Ion, Crăciunel Modreanu, Ion Giuvelic, Valentina Ciomea, Nicu Leonard Raita, Mihăiță Adrian Crețu, Mirela Lalu, Apostol Tudorița, Neculai Gavrilă, Aurelia Adelina Saracila, Vasile Todoran, Iordan Gheorghiță, Ciornea Ionel Dănuț, Ion Mircioiu, Vasile Huiu, Veta Grosu, Geta Nicoleta Bălan, Ionel Popescu, Stănel Turtoi, Angelica Danru, Claudiu Georgescu, Doina Martinescu, Aristide Marica, Elena Popescu, Nan Simion, Costea Drăgan, Gheorghe Iordache, Elena Teaca, Nicolae Zanfir, Anita Barabasa, Silviu Giovani Ana, Octavia Sîrbu, Răducu Cheles, Dumitru Ghermeni, Marian Giuvelic, Marioara Jinga, Tache Constantin, Petre Chipăilă, Stamate Enache, Cornelia Milea, Maricela Beteagă, Ion Buda, Georgeta Buda, Viorel Panaite, Violeta Cazan, Nicuța Gheorghe, Radu Ciric, Emil Stoianof, Dumitru Panuta, Daniela Toma, Vasile Comșa și Gheorghe Sîrbu, reprezentați prin Sindicatul Liber C.E.T. Brăila, în Dosarul nr. 1.677/196/2012** al Tribunalului Brăila - Secția I civilă si care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 170D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care, menționând jurisprudența Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 897 din 25 octombrie 2012, pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate, arătând, în același timp, că în dosar sunt reliefate și chestiuni care țin de interpretarea și aplicarea legii.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin încheierea din 3 februarie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 1.677/196/2012**, Tribunalul Brăila - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

5. Excepția a fost invocată de Alexandru Ivan, Ionel Huiu, Nicușor Rusu, Marian Despa, Nicoleta Badin (Raicu), Ovidiu Deicu, Florin Gologan, Anatolie Sîrbu, Mitică Oița, Fănica Dragomir, Marioara Luta, Gheorghe Nedelcu, Mihai Parizs, Viorica Dutu, Petrus Iulian Dutu, Panait Mustață, Costică Nedelcu, Matei Teacă, Ionel Irimia, Ioana Petre, Radu Enache, Gina Dobre, Alina Elena Puiu, Dora Deicu, Aurel Popa, Gilio Salbatecu, Gheorghe Jinga, Mariana Maraloiu, Eduard Lambru, Ionel Neagu, Virgil Robitu, Marian Jelaveanu, Maria Hriscu, Stavarache Gheorghe, Neculai Popartac, Nicu Iordăchescu, Elena Stanciu, Grozea Rotaru, Stelică Ion, Crăciunel Modreanu, Ion Giuvelic, Valentina Ciornea, Nicu Leonard Raita, Mihăiță Adrian Crețu, Mirela Lalu, Apostol Tudorița, Neculai Gavrilă, Aurelia Adelina Saracila, Vasile Todoran, Iordan Gheorghiță, Ciornea Ionel Dănuț, Ion Mircioiu, Vasile Huiu, Veta Grosu, Geta Nicoleta Bălan, Ionel Popescu, Stănel Turtoi, Angelica Danru, Claudiu Georgescu, Doina Martinescu, Aristide Marica, Elena Popescu, Nan Simion, Costea Drăgan, Gheorghe Iordache, Elena Teaca, Nicolae Zanfir, Anita Barabasa, Silviu Giovani Ana, Octavia Sîrbu, Răducu Cheles, Dumitru Ghermeni, Marian Giuvelic, Marioara Jinga, Tache Constantin, Petre Chipăilă, Stamate Enache, Cornelia Milea, Maricela Beteagă, Ion Buda, Georgeta Buda, Viorel Panaite, Violeta Cazan, Nicuța Gheorghe, Radu Ciric, Emil Stoianof, Dumitru Panuta, Daniela Toma, Vasile Comșa și Gheorghe Sîrbu, reprezentați prin Sindicatul Liber C E T. Brăila, într-un dosar având ca obiect o contestație la executare.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia consideră că reglementările criticate sunt neconstituționale, întrucât îi împiedică pe cei care fac parte din sectorul bugetar să inițieze executarea silită a unui titlu executoriu, împiedicându-le accesul liber la justiție. Art. 1 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 permite instanțelor judecătorești să decidă că o societate comercială de termoficare, precum este debitoarea lor, poate amâna plata sumelor datorate.

7. S-a susținut că prin neexecutarea creanței stabilite pe cale judiciară li s-a încălcat dreptul la un proces echitabil, recunoscut prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care, potrivit jurisprudenței Curții de la Strasbourg, cuprinde și executarea unei hotărâri judecătorești, indiferent de instanța care o pronunță, deoarece, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă să rămână fără efect în detrimentul unei părți, dreptul de acces la justiție ar fi unul iluzoriu. Mai mult, potrivit art. 1 din Primul Protocol la Convenție, creditorii care dețin un titlu executoriu împotriva debitorului au un "bun" în sensul Convenției.

8. Autorii au mai arătat că nu au primit nici măcar prima tranșă de bani de la societatea comercială care se află în pericol de a fi dizolvată, în timp ce alte persoane, din alte domenii, cărora li s-a aplicat ordonanța de urgență, au primit deja unele sume de bani.

9. Tribunalul Brăila - Secția I civilă apreciază că excepția este neîntemeiată. Instanța consideră că textul de lege criticat nu contravine dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituție, deoarece nu conține discriminări în raport cu criteriile egalității în drepturi înscrise în art. 4 din Constituție. Art. 16 vizează egalitatea în drepturi între cetățeni în ceea ce privește recunoașterea în favoarea acestora a unor drepturi și libertăți fundamentale, nu și identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. Nu se poate reține o încălcare a principiului nediscriminării și egalității de tratament, practica Curții Europene a Drepturilor Omului fiind constantă în a considera că diferența de tratament devine discriminare, în înțelesul art. 16 din Convenție, doar atunci când se induc distincții între situații analoge și comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă.

10. Instanța constată că prin dispozițiile art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 se instituie un tratament egal pentru toate persoanele aflate în aceeași situație, aplicându-se în mod nediscriminatoriu personalului din sectorul bugetar care deține hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială. Se constată că dispozițiile legale criticate nu contravin nici prevederilor art. 11 și art. 20 din Constituție, întrucât nu se poate reține incompatibilitatea dispozițiilor acestui text cu prevederile Declarației Universale a Drepturilor Omului, pactele și celelalte tratate la care România este parte, tratatele constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare.

11. Se apreciază că textul de lege nu încalcă dispozițiile art. 21 din Constituție privind accesul liber la justiție și procesul echitabil, întrucât măsura suspendării de drept a procedurilor de executare este una necesară pentru a se putea realiza finalitatea avută în vedere, respectiv eșalonarea sumelor rezultate din hotărâri judecătorești. Actul normativ criticat este o măsură ce interesează finalitatea procesului judiciar, reglementând procedura de executare a titlurilor executorii ale personalului bugetar. Faptul că se execută creanțele până în anul 2016 nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătorești. Termenul rezonabil trebuie apreciat și stabilit din analiza concurentă a intereselor generale ale societății cu cele ale cetățeanului, iar în cauză termenul în care urmează a se eșalona, respectiv a se reeșalona debitele statului, ține cont atât de interesele debitorului, cât și de cele ale creditorului, existând un just echilibru între acestea.

12. Instanța apreciază că prin dispozițiile art. 1 alin. (2) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 nu se încalcă nici prevederile art. 52 din Constituție ce reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, întrucât litigiul de față nu vizează un act administrativ.

13. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

14. Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Acesta menționează jurisprudența Curții Constituționale, respectiv deciziile nr. 188 din 2 martie 2010, nr. 713 din 25 mai 2010 și nr. 877 din 6 iulie 2010.

15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3,10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 1 alin. (2) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, dispoziții care au următoarea formulare: "(2) În cursul termenului prevăzut la alin. (1) orice procedură de executare silită se suspendă de drept [...]

(4) În înțelesul prezentei ordonanțe de urgență, prin sectorul bugetar se înțelege autoritățile si instituțiile publice a căror finanțare se asigură astfel:

a) integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz;

b) din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz;

c) integral din venituri proprii."

18. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 11 privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. Se mai arată că s-a încălcat art. 6 privind dreptul Sa un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și art. 1 din Primul Protocol adițional la aceeași Convenție.

19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că s-a mai pronunțat asupra dispozițiilor legale criticate, prin raportare la critici similare.

20. Astfel, prin Decizia nr. 432 din 7 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 23 mai 2011, Curtea a constatat că dispozițiile art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 sunt constituționale. Prin această decizie, Curtea a statuat că nu se poate reține existența niciunei discriminări între debitori, în sensul că statul ca debitor și-ar aroga mai multe drepturi decât debitorii persoane de drept privat în ceea ce privește executarea hotărârilor judecătorești. Măsura contestată urmărește un scop legitim - asigurarea stabilității economice a țării - și păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și obiectivul avut în vedere - executarea eșalonată a hotărârilor judecătorești în cauză. Astfel, situația particulară ivită și motivată prin existența unei situații extraordinare este una care reclamă o diferență evidentă de tratament juridic. [...].

21. Cu privire la invocarea art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și la un proces echitabil, Curtea a reținut că, potrivit jurisprudenței sale - Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009 -, "procesul civil parcurge două faze: judecata și executarea silită, aceasta din urmă intervenind în cazul hotărârilor susceptibile de a fi puse în executare cu ajutorul forței de constrângere a statului sau a altor titluri executorii, în măsura în care debitorul nu își execută de bunăvoie obligația". însă, așa cum s-a arătat și mai sus, actul normativ criticat este o măsură de natură să întărească finalitatea procesului judiciar, în sensul că reprezintă un prim pas important al debitorului de a-și executa creanța.

22. Curtea a mai statuat în jurisprudența sa, respectiv prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, că aceste dispoziții constituționale trebuie analizate în corelare cu dispozițiile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, potrivit cărora statul are obligația să asigure protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară. Acest lucru înseamnă că statul are obligația constituțională de a veghea la protejarea intereselor sus-menționate în vederea asigurării stabilității sale economice și financiare. Numai în acest fel devine un factor credibil la nivel național și internațional și în măsură să respecte art. 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, republicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C326 din 26 octombrie 2012.

23. Drepturile fundamentale consacrate prin Constituție nu au o existență abstractă, ele exercitându-se în corelare și coroborare cu celelalte prevederi constituționale. Această interdependență funcțională determină atât cadrul în care aceste drepturi se exercită, cât și conținutul material concret al acestora. În cauza de față, a nu lua în considerare prevederile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție ar echivala cu convertirea unor drepturi esențialmente normative de natură constituțională, precum accesul liber la justiție și la un proces echitabil, în concepte filosofice abstracte. Prin urmare, drepturile fundamentale sunt influențate de principiile de bază care călăuzesc însăși existența statului, iar conținutul lor normativ ține cont de această situație. Desigur, numai Curtea Constituțională este cea competentă să aprecieze asupra acestui conținut, întrucât este garantul supremației Constituției și unica autoritate de jurisdicție constituțională din România [a se vedea în acest sens art. 142 alin. (1) din Constituție, precum și art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992]. De asemenea, conținutul drepturilor și libertăților fundamentale astfel stabilit determină însuși nivelul de protecție pe care Constituția îl garantează acestora.

24. În acest context, Curtea a reiterat considerentele sale de principiu stabilite prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010, în care a reținut că eșalonările succesive ale plății sumelor de bani rezultate din hotărâri judecătorești reprezintă măsuri de natură să întărească finalitatea procesului judiciar, în sensul că reprezintă un prim pas important al debitorului de a-și executa creanța. Curtea a arătat că executarea creanței într-o perioadă de 3 ani nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătorești, datorită caracterului sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii ale personalului bugetar.

25. Întărind cele stabilite prin decizia menționată, Curtea a constatat că termenul rezonabil, dat fiind determinările impuse de art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, este un concept esențialmente variabil și aprecierea sa se face în funcție de circumstanțele cauzei și ținând seama de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamanților și de cel al autorităților competente, precum și de miza litigiului pentru părțile în cauză (a se vedea Hotărârea din 27 iunie 2000, pronunțată în Cauza Frydlender împotriva Franței, paragraful 43, sau Hotărârea din 15 februarie 2007, pronunțată în Cauza Raylyan împotriva Rusiei, paragraful 31, Hotărârea din 15 ianuarie 2009, pronunțată în Cauza Kozodoyev și alții împotriva Rusiei, paragraful 10, Hotărârea din 22 noiembrie 2011, pronunțată în Cauza Güldane Acar și alții împotriva Turciei, paragraful 22, Hotărârea din 24 noiembrie 2011, pronunțată în Cauza Chernysh împotriva Ucrainei, paragraful 21).

26. Curtea a mai observat că miza litigiului este una foarte mare pentru stat, reprezentantul intereselor generale ale societății, întrucât se pune în discuție chiar stabilitatea sa economică, în timp ce pentru creditorii statului, respectiv personalul bugetar plătit din fonduri publice, miza constă în recuperarea unor suplimente la salariul/indemnizația/solda de bază, care, deci, nu afectează dreptul constituțional la salariu. O atare concluzie rezultă și din Decizia Curții Constituționale nr. 355 din 22 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 500 din 13 iulie 2011, în care s-a arătat că "Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar nu vizează ipoteza art. 78 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii [devenit art. 80 după republicarea acestuia în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011], ci ipoteza unor drepturi salariale suplimentare obținute prin legi speciale. Persoanele care au câștigat în instanță drepturi salariale ca urmare a concedierii, după ce instanța de judecată a stabilit că aceasta a fost efectuată în mod netemeinic sau nelegal, așa cum este prevăzut în art. 78 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, se află în altă situație juridică decât cea vizată de [...] Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009".

27. Prin urmare, conceptul de termen rezonabil trebuie privit atât din perspectiva cetățeanului, creditor, cât și din cea a statului, debitor. Dacă s-ar privi unilateral acest termen s-ar ajunge la situații nepermise, respectiv executarea hotărârilor judecătorești fie într-un interval mai mare de timp, care poate apărea ca fiind rezonabil pentru stat, dar total contrar intereselor cetățeanului, fie într-o perioadă de timp foarte scurtă, care pare rezonabilă pentru cetățean, dar contrară stabilității economice și financiare pe care statul trebuie să o asigure. În consecință, termenul rezonabil trebuie apreciat și stabilit din analiza concurentă a intereselor generale ale societății cu cele ale cetățeanului. Or, în cauza de față, termenul: în care urma a se eșalona, respectiv reeșalona debitele statului ținea cont atât de interesele debitorului, cât și de cele ale creditorului, existând un just echilibru între acestea.

28. Curtea Constituțională a mai arătat, prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, că executarea eșalonată a unor titluri executorii care au ca obiect drepturi bănești nu este interzisă în niciun mod de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale; executarea uno icto constituie o modalitate de executare, însă nu singura pe care statul o poate alege.

29. Având în vedere cele de mai sus, Curtea a reținut că statul a făcut uz de marja sa de apreciere în privința termenului în care să fie executate hotărârile judecătorești, tocmai datorită situației economice și financiare îngrijorătoare în care se află, ceea ce nu este contrar nici art. 21 alin. (3) din Constituție și nici art. 6 paragraful 1 din convenția sus-menționată.

30. Cu privire la dreptul de proprietate, Curtea, prin aceeași decizie, a reținut că, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă și executorie constituie un bun în sensul art. 1 din Primul Protocol la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale; neexecutarea plății într-un termen rezonabil constituie, deci, o atingere a dreptului reclamantului la respectarea bunurilor, ca și faptul că lipsa de lichidități nu poate justifica un asemenea comportament [Hotărârea din 19 octombrie 2010, pronunțată în Cauza Ambruosi împotriva Italiei, precum și hotărârile din 7 mai 2002 și 15 ianuarie 2009, pronunțate în cauzele Burdov împotriva Rusiei și Burdov (2) împotriva Rusiei]. Statul, prin adoptarea ordonanței de urgență criticate, nu neagă existența și întinderea despăgubirilor constatate prin hotărâri judecătorești și nu refuză punerea în aplicare a acestora. Măsura criticată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenției, fiind deci o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituție, în condițiile unei crize financiare accentuate.

31. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în aceste decizii își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

32. În ceea ce privește criticile referitoare la art. 16 din Constituție, autorii excepției reliefează mai degrabă aspecte care țin de interpretarea și aplicarea legii de către organele statului, motiv pentru care Curtea nu poate reține incidența acestor dispoziții constituționale în prezenta cauză. De asemenea, determinarea sferei de aplicare a dispozițiilor legale criticate în raport cu situația juridică a autorilor excepției ține de competența instanțelor judecătorești.