Decizia CCR nr. 357 din 7.05.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 87 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 161/2003 - unele măsuri pt. asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Constantin Rucsanda Drăghici în Dosarul nr. 1.219/54/2014 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.227D/2014.

2. La apelul nominal răspunde, pentru partea Agenția Națională de Integritate, director general al Direcției generale juridice Ioana Lazăr, cu delegație depusă la dosar. Lipsește autorul excepției. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Agenției Naționale de Integritate, care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă Decizia nr. 739 din 16 decembrie 2014. În final, în sensul celor susținute, depune un punct de vedere.

4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă jurisprudența Curții Constituționale în materie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 20 noiembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 1.219/54/2014, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Excepția a fost ridicată de Constantin Rucsanda Drăghici într-o cauză având ca obiect anularea unui raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, privind existența stării de incompatibilitate.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul susține, în esență, că dispozițiile de lege criticate, deși îndeplinesc cerința de previzibilitate în privința consecințelor pe care le generează, nu sunt clare și previzibile din perspectiva circumstanțelor în care intervine această stare de incompatibilitate și nu permit persoanelor vizate să adopte o conduită care să fie, fără dubiu, conform legii sau să corecteze conduita în mod corespunzător. Apreciază că textul este confuz, atât în ceea ce privește delimitarea funcției de reprezentant de calitatea de reprezentant, cât și în privința conținutului criteriului de stabilire a societății comerciale în care trebuie exercitată această funcție, respectiv în ceea ce privește criteriul interesului. Se arată că normele legale care reglementează utilitatea publică și diferitele tipuri/categorii de interese au suferit modificări de-a lungul timpului, odată cu perspectiva integrării României în Uniunea Europeană, modificări care nu au fost corelate cu legislația pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Astfel, susține că, în acest text de lege, prima noțiune (calitatea) este utilizată în sintagmele: calitatea de funcționar public (calitatea de) angajat cu contract individual de muncă, calitatea de comerciant persoană fizică, calitatea de membru al unui grup de interes economic, calitatea de deputat sau senator.

7. Referitor la cel de al doilea concept (funcția), arată că este utilizat de legiuitor în sintagmele: funcția de consilier local, funcția de prefect sau subprefect, funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice altă funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, orice alte funcții publice sau activități remunerate.

8. Susține că folosirea distinctă a celor două noțiuni (funcție și calitate) de către legiuitor nu se poate justifica prin rațiuni de stilistică literară, dat fiind faptul că materia incompatibilităților constituie o excepție de la dreptul comun și este de strictă interpretare și aplicare. Astfel, apreciază că funcția, fără a fi definită expres de lege, reprezintă un ansamblu de atribuții și responsabilități stabilite fie în temeiul legii, fie prin alte acte normative ori prin acte specifice din sfera dreptului muncii, instituit în scopul realizării prerogativelor de putere publică sau îndeplinirii obiectivelor/scopurilor economice ale unei persoane de drept privat. În acest sens, susține că un element esențial al oricărei funcții publice sau private este remunerarea acesteia, iar acest criteriu (al remunerării) se verifică în cazul tuturor funcțiilor indicate expres de art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, pentru fiecare dintre acestea, titularul respectivului post având dreptul la o remunerație. Mai mult, criteriul este confirmat și de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003, care prevăd că funcția de primar este incompatibilă cu orice alte funcții publice sau activități remunerate.

9. Cu privire la conținutul noțiunii de "calitate", arată că în cazul acesteia nu se poate concluziona că ar presupune un ansamblu de atribuții și responsabilități cu care să fie însărcinată o anumită persoană; dobândirea unei anumite calități naște, de regulă, anumite drepturi și obligații. Calitatea nu presupune subordonare ierarhică, nu presupune un ansamblu de atribuții și responsabilități, nu este compatibilă cu demisia și nu implică/nu presupune o remunerare.

10. Consideră că persoana care are doar calitatea de reprezentant al unui asociat în adunarea generală a unei societăți comerciale nu se află în stare de incompatibilitate, prin raportare la art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, ci doar cea care îndeplinește funcția de reprezentant, noțiune imprecis definită de lege și de practica judiciară, astfel încât să se poată stabili, cu certitudine, sfera sa de cuprindere. Din această perspectivă, apreciază că răspunsul la întrebarea "care sunt elementele circumstanțiale pe baza cărora un primar poate concluziona că îndeplinește funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăți comerciale" face dovada lipsei de claritate a textelor legale incidente, o funcție de reprezentant în adunarea generală a acționarilor fiind, la prima vedere, un nonsens juridic.

11. În final, apreciază că, față de jurisprudența Curții Constituționale și cea a Curții Europene a Drepturilor Omului în materia previzibilității și clarității legii, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 este neclar și imprecis spre a putea fi aplicat, fiind lipsit de previzibilitate în privința circumstanțelor în care intervine această incompatibilitate, încât nu asigură protecția împotriva arbitrariului.

12. Cât privește lipsa de claritate și previzibilitate a sintagmei "interes local", consideră că art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 este neclar și imprecis, fiind lipsit de previzibilitate, în măsura în care sintagma "societăți comerciale de interes local" este interpretată excesiv, în sensul că aceste societăți comerciale includ și societățile ce acționează pe raza mai multor unități administrativ-teritoriale, ca urmare a asocierii acestora în scopul satisfacerii unor interese comunitare.

13. Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal își exprimă opinia în sensul că "se impune constatarea constituționalității art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003".

14. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

15. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctul de vedere depus și susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările și completările ulterioare, având următorul cuprins:

"(1) Funcția de primar și vice primar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu:

[...]

f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național;".

18. Autorul apreciază că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, precum și principiului preeminenței dreptului, consacrat în Preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, respectiv art. 6 paragraful 1 din aceeași Convenție.

19. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile de lege criticate au mai fost supuse controlului de constituționalitate din perspectiva unor critici similare, iar prin Decizia nr. 739 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 124 din 18 februarie 2015, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea l, nr. 154 din 4 martie 2015, și Decizia nr. 167 din 17 martie 2015, nepublicată până la data pronunțării prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I, Curtea a statuat constituționalitatea acestor norme.

20. Astfel, în jurisprudența sa, în mod constant, Curtea a reținut că normele supuse controlului de constituționalitate instituie una dintre incompatibilitățile specifice funcțiilor publice de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean. Astfel, funcțiile menționate sunt incompatibile cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național.

21. De asemenea, Curtea a reținut că respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). Din analiza textelor de lege deduse controlului de constituționalitate, Curtea a constatat că acestea îndeplinesc cerințele mai sus menționate, fiind norme clare, previzibile, și care stabilesc cât se poate de precis conduita aleșilor locali.

22. Totodată, Curtea a reținut că incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 este în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public, prevăzute de art. 71 din legea menționată, și reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, legiuitorul instituind, printre regulile și condițiile specifice de exercitare a mandatului, și anumite incompatibilități, ținând cont de necesitatea asigurării îndeplinirii cu neutralitate, de către persoanele care exercită o funcție publică de autoritate, a atribuțiilor ce le revin.

23. Curtea a apreciat că incompatibilitatea funcției de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean, cu anumite funcții private, nu este o condiție de eligibilitate, iar înlăturarea ei depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calități incompatibile. Astfel, nu se poate îndeplini o funcție publică care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice, dacă în același timp o persoană este angrenată și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcții ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept.

24. Curtea a constatat că instituirea prin textul de lege criticat a incompatibilității menționate este o opțiune a legiuitorului și se circumscrie scopului legii de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția, astfel încât funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, să nu constituie un factor generator de corupție în cazul persoanelor care exercită funcția de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean.

25. Totodată, instanța de contencios constituțional a apreciat că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul primarului, viceprimarului, primarului general, viceprimarului municipiului București, președintelui și vicepreședintelui consiliului județean, care exercită funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, de protejare a interesului social și de evitare a conflictului de interese.

26. Având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, cele statuate prin deciziile menționate mai sus își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

27. Referitor la invocarea prevederilor constituționale ale art. 21 alin. (3), Curtea observă că dispozițiile Legii nr. 161/2003 oferă suficiente garanții care asigură dreptul la un proces echitabil si soluționarea cauzei într-un termen rezonabil.