Decizia CCR nr. 411 din 3.07.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 82alin. (3) teza finală din OUG nr. 79/2008 - măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, excepție ridicată de Constantin Silviu Dinischiotu în Dosarul nr. 29.487/299/2013 al Judecătoriei Sectorului 1 București și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 155D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Ministerul Finanțelor Publice a depus la dosar note scrise prin care solicită, în esență, respingerea ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de admitere a excepției de neconstituționalitate, deoarece textul de lege criticat este neconstituțional în măsura în care sancțiunea contravențională se aplică unei persoane care are calitatea de conducător, dar care nu avea această calitate la data săvârșirii faptei contravenționale. În acest sens, arată că dispozițiile de lege criticate, deși abrogate, continuă să producă efecte în cauza în care s-a invocat excepția de neconstituționalitate și, potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 766/2011, pot forma obiect al controlului de constituționalitate. Consideră că sunt neîntemeiate criticile referitoare la încălcarea art. 15 alin. (1) și art. 23 alin. (12) din Constituție, însă sunt întemeiate criticile referitoare la încălcarea prezumției de nevinovăție. În acest sens, arată că textul de lege criticat prevede răspunderea conducătorului operatorului economic, răspundere care intervine pentru neîndeplinirea unor obligații prevăzute de lege. Textul de lege criticat conduce la încălcarea prezumției de nevinovăție, întrucât instituie o prezumție nerezonabilă de răspundere pentru conducătorul aflat în funcție la data constatării și aplicării sancțiunii contravenționale, ceea ce contravine și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, concretizată în cauzele Lutz împotriva Germaniei, 1987, Hentrich împotriva Franței, 1994, și Salabiaku împotriva Franței, 1988.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 3 februarie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 29.487/299/2013, Judecătoria Sectorului 1 București a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici. Excepția a fost ridicată de petentul Constantin Silviu Dinischiotu în cadrul soluționării cauzei civile având ca obiect anularea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, prin care a fost sancționat cu amendă contravențională, motivat de faptul că "în cursul exercițiului financiar al anului 2012 a fost depășit în structură nivelul de cheltuieli aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 814/2012“, hotărâre prin care s-a aprobat bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2012 pentru Societatea "Romaero“ - S.A., pe care o reprezintă în calitate de director general, începând cu data de 26 noiembrie 2012. Sancțiunea i-a fost aplicată potrivit art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că, prin formularea sa, teza finală a art. 8²alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 contravine dispozițiilor art. 15 alin. (1) și art. 23 alin. (12) din Constituție, precum și prevederilor art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În acest sens, arată că textul de lege criticat nu ține cont de principiul legalității pedepsei, aplicabil și în materie contravențională, principiu care a fost instituit ca o garanție a drepturilor și libertăților. De asemenea, arată că infracțiunea este unicul temei al răspunderii penale în general și, prin analogie, se poate interpreta că și în materie contravențională este necesară atât existența unei fapte prevăzute de lege, cât și făptuitorul, față de care operează acest principiu, ca garanție a libertății persoanei. Principiul personalității răspunderii - atât în materie penală, cât și în materie contravențională, care consacră regula conform căreia obligația de a avea o anumită conduită ce decurge dintr-o normă penală, cât și răspunderea care decurge din nesocotirea obligației au caracter personal, adică va răspunde numai acela care a nesocotit normele respective. Acest principiu pune în evidență faptul că pedeapsa va fi aplicată numai aceluia care a săvârșit o infracțiune sau a încălcat o normă imperativă.

7. Autorul excepției de neconstituționalitate arată că, în actuala sa formulare, dispozițiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 încalcă principiile enunțate, garantate atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dând astfel naștere la abuzuri, în sensul că stabilesc în sarcina unei/unor persoane sancțiuni, fără a ține seama de persoana făptuitorului/contravenientului. Astfel, se poate ajunge la situația abuzivă, precum cea din prezenta cauză, în care o persoană care deține calitatea de conducător la una dintre entitățile enumerate de art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 de o scurtă perioadă de timp - o zi, o săptămână, o lună etc. - să fie sancționată pentru fapte constând în nerespectarea/încălcarea unor dispoziții legale săvârșite de către o altă persoană.

8. În final, autorul excepției arată că însuși legiuitorul a abrogat dispozițiile de lege criticate prin art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013, astfel că, în prezent, sancțiunile sunt aplicate operatorului economic, iar nu conducătorului acestuia, ca persoană fizică.

9. Judecătoria Sectorului 1 București opinează în sensul că dispozițiile de lege criticate sunt neconstituționale în partea referitoare la aplicarea sancțiunilor conducătorilor operatorilor economici nominalizați la art. 1. Aceasta deoarece textul stabilește în sarcina unei persoane sancțiuni fără a ține seama de persoana făptuitorului sau a contravenientului, în sensul că o persoană care deține la un moment dat și pentru o perioadă scurtă de timp calitatea de conducător la una dintre entitățile enumerate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 poate să fie sancționată pentru fapte constând în nerespectarea sau încălcarea unor dispoziții de lege, săvârșite de către o altă persoană, care a deținut anterior această funcție.

10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11. Avocatul Poporului consideră că dispozițiile de lege criticate sunt neconstituționale, întrucât la data constatării contravenției și aplicării sancțiunii pot exista alte persoane care asigură conducerea operatorului economic decât cea responsabilă de săvârșirea contravenției, încălcându-se astfel atât prezumția de nevinovăție, ca principiu fundamental al procesului penal, cât și principiul universalității drepturilor, libertăților și îndatoririlor. Tocmai de aceea s-a impus abrogarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008, pentru a se asigura un nou cadru legal care să reglementeze activitatea economico-financiară și să cuprindă măsuri suplimentare referitoare la disciplina economico-financiară la nivelul unor operatori economici, precum și definirea clară a ariei de aplicabilitate. În prezent, potrivit art. 13 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013, sancțiunea se aplică operatorilor economici, urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât și eventualele prejudicii, în condițiile legii.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise ale Ministerului Finanțelor Publice depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este menționat în încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 23 iunie 2008, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 203/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 9 iunie 2009. Dispozițiile art. 8²au fost introduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2011 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 13 mai 2011, alin. (3) al art. 8²având următorul conținut: "Organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice prin aparatul propriu și/sau al Agenției Naționale de Administrare Fiscală sunt abilitate să constate contravențiile de la alin. (1) și să aplice sancțiunea prevăzută la alin. (2) conducătorilor operatorilor economici nominalizați la art. 1.“ Potrivit alin. (1) și (2) ale art. 8²:"(1) Constituie contravenție următoarele fapte:

a) nerespectarea programului de reducere a arieratelor;

b) nerespectarea programului de reducere a stocurilor de materii prime, materiale, obiecte de inventar și piese de schimb, produse finite, aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli;

c) depășirea în structură a nivelului de cheltuieli aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli;

d) nerespectarea prevederilor art. 5¹.

(2) Contravențiile prevăzute la alin. (1) se sancționează cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei.“

15. Prin art. 15 lit. a) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 29 august 2013 (aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 301 din 24 aprilie 2014, au fost abrogate dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008. Cu toate acestea, Curtea reține că, deși prevederile de lege criticate au fost abrogate, acestea continuă să producă efecte în cauza în cadrul căreia a fost invocată excepția de neconstituționalitate, întrucât procesul-verbal a cărui anulare se solicită prin plângerea formulată la instanța judecătorească a fost încheiat la data de 11 iunie 2013, dată la care dispozițiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 erau în vigoare. În consecință, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia "sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare“, Curtea reține că obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008.

16. Autorul excepției susține că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 15 alin. (1) potrivit cărora "Cetățenii beneficiază de drepturile și de libertățile consacrate prin Constituție și prin alte legi și au obligațiile prevăzute de acestea“ și art. 23 alin. (12) potrivit cărora "Nicio pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condițiile și în temeiul legii“. De asemenea, autorul excepției de neconstituționalitate consideră că dispozițiile de lege criticate contravin și prevederilor art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit cărora "Orice persoană acuzată de o infracțiune este prezumată nevinovată până ce vinovăția va fi legal stabilită.“

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008 sunt aplicabile regiilor autonome, societăților și companiilor naționale și societăților la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar unic sau majoritar, precum și filialelor acestora, denumite "operatori economici“. Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2011 au fost introduse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 dispoziții referitoare la:

- obligația conducătorilor operatorilor economici de a transmite Ministerului Finanțelor Publice fundamentări, analize, situații, raportări și orice alte informații referitoare la indicatorii economico-financiari din bugetele de venituri și cheltuieli;

- controlul respectării indicatorilor economico-financiari aprobați prin bugetele de venituri și cheltuieli ale operatorilor economici;

- contravențiile pentru nerespectarea programului de reducere a arieratelor, pentru nerespectarea programului de reducere a stocurilor de materii prime, materiale, obiecte de inventar și piese de schimb, produse finite, aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli, și pentru "depășirea în structură a nivelului de cheltuieli aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli“;

- abilitarea organelor de control ale Ministerului Finanțelor Publice de a constata aceste contravenții și de a aplica amenda de la 5000-10000 lei "conducătorilor operatorilor economici“.

18. Ulterior, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 a fost abrogată prin Ordonanța Guvernului nr. 26/2013, iar dispozițiile referitoare la aplicarea sancțiunilor contravenționale au fost preluate în art. 13 alin. (5) din această din urmă ordonanță, fără a prelua însă soluția legislativă criticată pe calea excepției de neconstituționalitate. Astfel, potrivit art. 13 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2013,"Organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice, prin aparatul propriu și/sau al Agenției Naționale de Administrare Fiscală, sunt abilitate să constate contravențiile de la alin. (1) și să aplice sancțiunile prevăzute la alin. (2)-(4) operatorilor economici prevăzuți la art. 1, după caz, urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât și eventualele prejudicii, în condițiile legii“. În Nota de fundamentare a Ordonanței Guvernului nr. 26/2013 se menționează că, "întrucât la data constatării contravenției și aplicării sancțiunii, pot exista alte persoane care asigură conducerea operatorului economic decât cea responsabilă de săvârșirea contravenției, se impune modificarea prevederilor respective“.

19. Curtea reține că, potrivit textului de lege criticat, organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice sunt abilitate să constate contravențiile și să aplice sancțiunile conducătorului operatorului economic. În ipoteza în care, între data săvârșirii faptei și data constatării contravenției și aplicării sancțiunii, conducătorul operatorului economic s-a schimbat, altă persoană îndeplinind funcția de director general/director decât cea sau cele care au săvârșit fapta contravențională, textul de lege criticat permite sancționarea unei persoane pentru o faptă pe care nu a săvârșit-o, prezumând vinovăția conducătorului în funcție la data constatării și aplicării sancțiunii contravenționale. Or, potrivit art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor [cu care se completează dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008, potrivit art. 8²alin. (5) din aceasta], "Constituie contravenție fapta săvârșită cu vinovăție [_]“. Prin urmare, este evident că sancțiunea trebuie să se aplice persoanei/persoanelor vinovate de săvârșirea contravenției.

20. Curtea reține că textul de lege criticat, potrivit căruia organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice sunt abilitate să aplice amenda contravențională "conducătorilor“ operatorilor economici, nu distinge între aceste situații și prezumă răspunderea conducătorului în funcție la data constatării și aplicării sancțiunii, fără să țină seama de ipoteza în care o altă persoană deținea funcția de conducere la data săvârșirii contravenției.

21. Cu privire la invocarea de către autorul excepției a încălcării prezumției de nevinovăție, Curtea reține că aceasta reprezintă unul dintre aspectele esențiale ale principiului preeminenței dreptului într-o societate democratică, consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituție. Totodată, potrivit art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prezumția de nevinovăție - ca garanție a dreptului la un proces echitabil, presupune dreptul oricărei persoane acuzate de a fi considerată nevinovată până când vinovăția sa va fi legal stabilită.

22. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prezumția de nevinovăție trebuie să se aplice nu numai în procesul penal, în sens strict, ci ori de câte ori fapta imputabilă are "conotație penală“, cum ar fi, spre exemplu, în materia sancțiunilor administrative. Astfel, potrivit instanței de contencios al drepturilor omului, conceptul de "acuzație în materie penală“ are o semnificație "autonomă“, independentă de clasificările utilizate de sistemele juridice naționale ale statelor membre. În acest sens este Hotărârea din 25 august 1987, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Lutz împotriva Germaniei, paragraful 52.

23. Referitor la domeniul de aplicare a prevederilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prin Decizia nr. 197 din 13 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 29 iulie 2003, Curtea Constituțională a stabilit că "legislația contravențională din România, similară celei germane, intră sub prevederile art. 6 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale“.

24. Prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, Curtea Constituțională a preluat considerentele de principiu din jurisprudența în această materie a Curții Europene a Drepturilor Omului și a arătat, de pildă, invocând Hotărârea din 21 februarie 1984, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Öztürk împotriva Germaniei, paragraful 50, că, în scopul aplicării prevederilor art. 6 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale [acuzație "în materie penală“], trebuie avute în vedere 3 criterii: 1. caracterizarea faptei în dreptul național; 2. natura faptei; 3. natura și gradul de gravitate ale sancțiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză. Așa cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr. 12 din 22 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 28 februarie 2013, modul de definire a faptelor prin dreptul intern are o valoare relativă, esențială fiind natura faptei și a sancțiunii. În acest sens sunt invocate hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului, pronunțate la 24 septembrie 1997 în Cauza Garyfallou Aebe împotriva Greciei, paragraful 32, și la 2 septembrie 1998 în Cauza Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 50.

25. Curtea reține că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, al doilea și al treilea criteriu avute în vedere în scopul aplicării garanțiilor instituite de art. 6 din Convenție sunt alternative, și nu neapărat cumulative. Astfel, pentru ca art. 6 să fie aplicabil, este suficient ca fapta respectivă să fie considerată, prin natura sa, "penală“ din punct de vedere al Convenției sau ca, prin săvârșirea unei fapte, o persoană să fie pasibilă de o sancțiune care, prin natura sa și prin gradul său de gravitate, aparține, în general, sferei "penale“. În acest sens este Hotărârea din 21 februarie 1984, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Öztürk împotriva Germaniei, paragraful 54.

26. De asemenea, Curtea reține că instanța de contencios al drepturilor omului a aplicat garanția instituită de art. 6 paragraful 2 din Convenție și în lipsa prevederii în legea națională a pedepsei închisorii contravenționale, faptele analizate fiind sancționabile cu amenda într-un cuantum relativ redus, prin Hotărârea din 2 septembrie 1998, pronunțată în Cauza Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 58.

27. Aplicând aceste considerente de principiu la speța de față, Curtea constată că și în materia reglementată de dispozițiile de lege criticate trebuie garantată prezumția de nevinovăție. Astfel, potrivit textului de lege ce formează obiect al controlului de constituționalitate, organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice sancționează cu amendă conducătorul operatorului economic pentru contravențiile constatate. În ipoteza în care, la data constatării și aplicării amenzii contravenționale prevăzute de art. 82 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008, o altă persoană decât cea care a săvârșit fapta ocupă funcția de conducere a operatorului economic, textul de lege criticat instituie o prezumție de vinovăție în sarcina conducătorului în funcție la data aplicării sancțiunii. Or, Curtea reține că obligația de a respecta prezumția de nevinovăție incumbă erga omnes, inclusiv autorității legislative.

28. Pe de altă parte, Curtea observă că organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice se pot găsi în imposibilitatea de a aplica sancțiunea persoanei/persoanelor vinovate, fiind ținute de textul de lege criticat să sancționeze conducătorul operatorului economic aflat în funcție la data constatării faptei, indiferent dacă acesta a săvârșit sau nu fapta contravențională. Așadar, prin prevederea potrivit căreia se sancționează conducătorul operatorului economic, textul de lege criticat nu ține seama de existența vinovăției, în ipoteza în care o altă persoană decât cea care a săvârșit fapta ocupă funcția de conducere a operatorului economic la data constatării contravenției.

29. În concluzie, Curtea constată că sintagma "conducătorilor“ din cuprinsul dispozițiilor art. 8²alin. (3) teza finală din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 încalcă prezumția de nevinovăție, ca aspect esențial al principiului preeminenței dreptului într-o societate democratică, consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituție și ca garanție a dreptului la un proces echitabil, instituită de art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

30. În consecință, Curtea constată că sancțiunea prevăzută de art. 8²alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 va fi aplicată operatorilor economici, urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât și eventualele prejudicii, de la persoana/persoanele vinovate de săvârșirea faptei, în condițiile legii.