Decizia CCR nr. 325 din 30.04.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. OUG nr. 27/2010 - modificarea art. II din Legea nr. 203/2009 pt. aprobarea OUG nr. 79/2008 - măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010 privind modificarea art. II din Legea nr. 203/2009 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, excepție ridicată de Ciprian Pompiliu Florea în Dosarul nr. 12.545/320/2012* al Judecătoriei Târgu Mureș și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.223D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, arătând că indemnizația obținută în urma încheierii unui contract de mandat nu este asimilabilă salariului, iar dispozițiile constituționale privind dreptul de proprietate nu se aplică în situația prevăzută de dispozițiile legale criticate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 10 octombrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 12.545/320/2012*, Judecătoria Târgu Mureș a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010 privind modificarea art. II din Legea nr. 203/2009 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici. Excepția a fost ridicată de Ciprian Pompiliu Florea, într-un dosar având ca obiect restituirea unor sume de bani nelegal încasate în calitate de membru în consiliul de administrație al unei societăți comerciale.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că reducerea indemnizației cu 19% pe o perioadă de 9 luni (aprilie-decembrie 2010) și lipsirea de dreptul de a mai primi vreodată sumele de bani aferente acestui procent reprezintă, indiscutabil, o ingerință ce ar avea ca efect privarea de bunul său. Privarea de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească o cauză de utilitate publică, să fie conformă normelor de drept intern și să respecte un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat.

6. Elaborarea acestei ordonanțe de urgență nu a respectat prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și ale Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. În demersul normativ de adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010, Guvernul a încălcat obligația de transparență, renunțând în mod nejustificat la a supune dezbaterii publice proiectul de ordonanță, așa cum prevede Legea nr. 52/2003.

7. În opinia autorului excepției, actul normativ criticat este nelegal, fiind adoptat cu încălcarea dispozițiilor art. 4 privind ierarhia actelor normative, art. 13 alin. (1) lit. a), c) și d) privind integrarea proiectului în ansamblul legislației, art. 16 privitor la evitarea paralelismelor, art. 22 privind raportul cu legislația comunitară și cu tratatele internaționale, art. 31 alin. (1) lit. a) și d) privind cuprinsul motivării și ale art. 60 privind completarea actului normativ, din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. De asemenea, în nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010 nu se fac referiri la compatibilitatea reglementării cu normele comunitare și tratatele internaționale privind drepturile omului, la care România este parte.

8. Judecătoria Târgu Mureș opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Instanța a apreciat că indemnizația ce urma a fi încasată după momentul emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010 nu constituie un "bun“ în privința căruia să își găsească aplicabilitate dispozițiile constituționale ce protejează dreptul de proprietate privată, și, de vreme ce raportarea se face la un nivel salarial stabilit prin lege, ținând seamă de posibilitățile financiare ale statului, limitarea cuantumului acestuia este legitimă. Așadar, impunerea acestor limitări legale nu este de natură sa afecteze principiul constituțional al respectării dreptului de proprietate privată.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Avocatului Poporului consideră că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Ele nu au instituit, ci au prelungit aplicabilitatea limitării indemnizației membrilor consiliului de administrație la 1%, aceasta fiind introdusă inițial prin Legea nr. 203/2009 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici și prelungită prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2010. Într-adevăr, drepturile salariale constituie un "bun“ care intră în sfera de protecție a dreptului de proprietate, însă această concluzie nu vizează și drepturile salariale viitoare, ci numai cuantumul sumelor aferente salariilor care sunt certe, lichide și exigibile.

11. Totodată, cei care sunt angajați în raporturi de muncă în mediul public sunt legați, în mod esențial, din punctul de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile/indemnizațiile de bugetul public național, de încasările și de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecințe în ceea ce privește diminuarea cheltuielilor din acest buget. Or, salariile/indemnizațiile/reprezintă astfel de cheltuieli - mai exact, cheltuieli de personal.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010 privind modificarea art. II din Legea nr. 203/2009 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 230 din 12 aprilie 2010 care au următorul conținut:

"Articol unic. -

Articolul II din Legea nr. 203/2009 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 9 iunie 2009, cu modificările ulterioare, se modifică și va avea următorul cuprins:

«Art. II. - (1) Prevederile alin. (1) al art. 3¹se aplică până la data de 31 decembrie 2010, contractele de mandat modificându-se în mod corespunzător.

(2) Până la data de 31 decembrie 2010 reprezentanții statului sau ai unităților administrativ-teritoriale în organele de conducere sau de control ale regiilor autonome, companiilor naționale și societăților la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială, inclusiv filialele acestora, care se supun prevederilor art. 3¹, beneficiază de o indemnizație de 1% din remunerația directorului/directorului general sau a președintelui consiliului de administrație, respectiv al consiliului de supraveghere.

(3) În toate cazurile, orice formă de indemnizație suplimentară sau remunerație pentru activitatea depusă de reprezentanții statului sau ai unităților administrativ-teritoriale în organele de conducere sau de control ale regiilor autonome, companiilor naționale și societăților la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială, inclusiv filialele acestora, în cadrul oricăror organe, comitete, comisii sau orice alte asemenea structuri înființate de organele constitutive ale regiilor autonome, companiilor naționale și societăților la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială, inclusiv filialele acestora, în temeiul legii sau al actelor constitutive, nu poate depăși indemnizația de 1% prevăzută la alin. (2).

(4) În cazul în care oricare dintre reprezentanții statului sau ai unităților administrativ-teritoriale în organele de conducere sau de control ale regiilor autonome, companiilor naționale și societăților la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială, inclusiv filialele acestora, au fost remunerați cu o indemnizație care în orice formă și din orice motiv depășește maximul prevăzut la alin. (2) și (3), le încetează de drept contractul de mandat. În termen de 3 zile de la data încetării, conducătorul instituției implicate numește un alt reprezentant al statului.»“

15. Curtea reține faptul că ordonanța de urgență a avut o aplicabilitate limitată în timp, dar, ținând cont de considerentele Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează să analizeze dispozițiile legale criticate, având în vedere că ele continuă să își producă efectele juridice în cauza de față.

16. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului și ale art. 115 alin. (6) privind regimul adoptării ordonanțelor de urgență. Se mai invocă încălcarea art. 1 paragraful 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și a art. 17 privind dreptul de proprietate din Declarația Universală a Drepturilor Omului, Curtea Constituțională urmând a reține, având în vedere natura criticii de neconstituționalitate, că textul de referință invocat este art. 44 din Constituție, astfel cum acesta este interpretat și aplicat prin prisma exigențelor actelor internaționale anterior menționate. Curtea observă că, deși autorul excepției nu indică expres, el are în vedere și prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție referitoare la obligația respectării Constituției, a supremației sale și a legilor. Acest lucru se deduce din criticile pe care le formulează în raport cu dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 3 decembrie 2013, și cu prevederile Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, se observă faptul că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2010 prelungește cu 6 luni aplicabilitatea dispozițiilor art. 3¹din Legea nr. 203/2009 (limitată inițial la 30 iunie 2010) care prevedeau limitarea indemnizației primite de mandatari la 1% din remunerația directorului/directorului general sau a președintelui consiliului de administrație, respectiv al consiliului de supraveghere.

18. Pentru analiza constituționalității dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010 prin raportare la dispozițiile art. 115 alin. (6) coroborate cu cele ale art. 44 din Constituție, Curtea reține că prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, a constatat că din interpretarea art. 115 alin. (6) din Constituție "se poate deduce că interdicția adoptării de ordonanțe de urgență este totală și necondiționată atunci când menționează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale» și că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text - regimul instituțiilor fundamentale ale statului sau drepturile și libertățile prevăzute de Constituție -, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin“. În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, așa cum rezultă din unele dicționare. Din punctul de vedere al Curții, aceasta urmează să rețină numai sensul juridic al noțiunii, sub diferite nuanțe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecințe negative»“.

19. Pentru a răspunde la criticile autorului excepției de neconstituționalitate, în strânsă legătură cu noțiunea de "bun“, Curtea reamintește jurisprudența sa, respectiv Decizia nr. 939 din 7 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 16 septembrie 2011, și Decizia nr. 1.155 din 13 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 757 din 27 octombrie 2011, prin care a statuat că "salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească angajatului nu intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate (..........). Dreptul de proprietate al angajatului în privința salariului vizează numai sumele certe, lichide și exigibile.“

20. Curtea constată, din analiza dispozițiilor legale criticate, că reprezentanții statului sau ai unităților administrativ-teritoriale în organele de conducere sau de control ale regiilor autonome, companiilor naționale și societăților la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială, inclusiv filialele acestora, încheie un contract de mandat în baza căruia beneficiază de o indemnizație al cărei cuantum este limitat la 1% din cel al remunerației directorului/directorului general sau a președintelui consiliului de administrație, respectiv al consiliului de supraveghere. Contractul de mandat astfel încheiat reprezintă o varietate a contractului de mandat reglementat de art. 2.009 și următoarele din Codul civil, deosebindu-se, în mod esențial, de raportul de muncă (a se vedea mutatis mutandis și Decizia nr. 255 din 6 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 18 iunie 2014). Diminuarea indemnizației acestor reprezentanți a intervenit în contextul crizei economice pe care România a traversat-o, având drept consecință ajustarea cheltuielilor statului. Chiar dacă indemnizația a fost diminuată semnificativ, nu se poate susține că prin aceasta a fost încălcat dreptul de proprietate, întrucât, nici în acest caz, nu se poate vorbi de un bun, noțiunea acoperind numai sumele certe, lichide și exigibile, statul putând reconfigura cuantumul indemnizației în funcție de circumstanțele economice concrete și cu respectarea dispozițiilor constituționale. Mai mult, reprezentanții menționați puteau renunța la contractul de mandat, având în vedere că acest mandat este o formă specială a contractului de mandat reglementat de Codul civil.

21. În aceste condiții, Curtea nu poate constata încălcarea art. 115 alin. (6), întrucât nu se pune problema încălcării unui drept fundamental, respectiv a dreptului de proprietate.

22. În ceea ce privește condițiile emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2010 și susținerea potrivit căreia aceasta ar fi fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 3 decembrie 2013, Curtea reține că, potrivit art. 7 alin. (13) din această lege, "În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare.“ Astfel, legiuitorul, ținând cont de realitatea existenței unor situații când necesitatea protejării interesului impune în mod obiectiv adoptarea unor măsuri urgente, nu exclude posibilitatea adoptării unor acte normative fără îndeplinirea tuturor cerințelor privind asigurarea transparenței decizionale (a se vedea, în acest sens, și considerentele Deciziei nr. 330 din 12 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 12 august 2014, paragraful 22, precum și ale Deciziei nr. 342 din 17 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 29 iulie 2014, paragraful 26).

23. Referitor la criticile raportate la prevederile Legii nr. 24/2000 prin coroborare cu dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea constată că aspectele reliefate de autorul excepției de neconstituționalitate sunt formulate cu caracter general, fără a se putea reține încălcarea condițiilor legate de asigurarea cerințelor de calitate a legii.