Decizia CCR nr. 980 din 22.11.2012 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 1 alin. 1 şi (4) din OUG nr. 47/2011 - reglementarea situaţiei juridice a unor săli şi grădini de spectacol cinematografic, precum şi a altor imobile, cu...

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 47/2011 privind reglementarea situației juridice a unor săli și grădini de spectacol cinematografic, precum și a altor imobile, cu referire la imobilele cuprinse în anexa nr. 1, pozițiile nr. 92 și 157, excepție invocată de municipiul Drobeta-Turnu Severin, prin primar, în Dosarul nr. 1.739/54/2011 al Curții de Apel Craiova - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.0270/2012.

La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Magistratul-asistent referă asupra faptului că autorul excepției a depus la dosar un înscris prin care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, astfel cum a fost formulată.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate. În acest sens, arată că actul normativ criticat încalcă dispozițiile constituționale ale art. 115 alin. (6) privind obiectul de reglementare al ordonanțelor de urgență și ale art. 136 alin. (2) referitor la proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, fiind eludate și prevederile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, potrivit cărora trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local. Mai arată că ordonanța de urgență criticată nu îndeplinește criteriul de previzibilitate pe care orice text de lege trebuie să îl îndeplinească în vederea generării stabilității legislative inerente statului de drept.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 20 februarie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 1.739/54/2011, Curtea de Apel Craiova - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 47/2011 privind reglementarea situației juridice a unor săli și grădini de spectacol cinematografic, precum și a altor imobile, cu referire la imobilele menționate în anexa nr. 1, pozițiile nr. 92 și 157, excepție invocată de municipiul Drobeta-Turnu Severin, prin primar, într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni formulate, în temeiul art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, împotriva Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 47/2011.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată că actul normativ criticat încalcă dreptul de proprietate al municipiului Drobeta-Turnu Severin asupra imobilelor situate la pozițiile nr. 92 și 157 din anexa nr. 1 care face parte integrantă din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2011.

În acest sens, se susține că, în temeiul prevederilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum și pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 303/2008, și al protocolului de predare/primire încheiat între Regia Autonomă a Distribuției și Exploatării Filmelor - "Româniafilm“ (denumită, în continuare, R.A.D.E.F. - "Româniafilm“), pe de o parte, și Primăria Municipiului Drobeta-Turnu Severin, pe de altă parte, imobilele cu denumirea Cinematograful "Porțile de Fier“, respectiv Grădina de vară "Porțile de Fier“, situate în municipiul Drobeta-Turnu Severin, au fost trecute din domeniul privat al statului și din administrarea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“ în domeniul public al municipiului Drobeta-Turnu Severin și în administrarea Consiliului local.

În acest context legislativ, includerea acestor imobile în proprietatea publică a statului și în administrarea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din actul normativ criticat, prin menționarea acestora la pozițiile nr. 92 și, respectiv, 157 cuprinse în anexa nr. 1 din același act normativ, echivalează cu încălcarea dreptului de proprietate al unității administrativ-teritoriale asupra acestor imobile, astfel cum acesta este garantat prin dispozițiile art. 136 alin. (2) din Legea fundamentală.

De asemenea, se mai arată că Ordonanța de urgență a Guvernului vătăma grav interesele unității administrativ-teritoriale, dat fiind faptul că în legătură cu imobilele menționate se află în derulare un proiect de restaurare și modernizare, cu titlul "Reabilitare Palat Cultural «Theodor Costescu» și Cetatea Severinului“, finanțat prin Programul Operațional Regional 2007-2013.

Curtea de Apel Craiova - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată, arătând că prevederile legale criticate contravin dispozițiilor art. 44 alin. (1)-(3) și art. 136 alin. (2) din Constituție, deoarece reglementează un transfer silit de proprietate din domeniul public al Consiliului Local al Municipiului Drobeta-Turnu Severin în domeniul privat al statului.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, dat fiind faptul că motivele de neconstituționalitate vizează aspecte de interpretare și aplicare a legii în vigoare de către instanța de judecată.

Se arată că actul normativ criticat reprezintă o măsură legislativă menită să satisfacă interesul public privind accesul la cultură, fiind adoptat în scopul revitalizării și modernizării vieții culturale, prin crearea unei rețele unitare de cinematografe. În fapt, la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 47/2011, majoritatea autorităților administrației publice locale nu a întreprins măsurile procedurale pentru preluarea cinematografelor în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale și în administrarea consiliilor locale, în decursul termenului de 6 luni instituit prin Legea nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât legiuitorul a instituit interdicția de a mai încheia astfel de protocoale de predare/primire între R.A.D.E.F. - "Româniafilm“, pe de o parte, și unitățile administrativ-teritoriale, pe de altă parte.

Avocatul Poporului arată că prevederile legale criticate sunt constituționale. În acest sens, arată că, așa cum în mod expres se prevede în art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, legea constituie instrumentul juridic prin care se determină apartenența unui bun la domeniul public al statului, iar Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2011 are tocmai scopul de a reglementa acest aspect.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse de autorul excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum a fost formulat, îl reprezintă prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 47/2011 privind reglementarea situației juridice a unor săli și grădini de spectacol cinematografic, precum și a altor imobile, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 25 mai 2011, cu referire la imobilele menționate în anexa nr. 1, pozițiile nr. 92 și 157.

În realitate, în acord cu motivarea excepției, Curtea constată că obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile art. 1 alin. (1) și (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2011 privind reglementarea situației juridice a unor săli și grădini de spectacol cinematografic, precum și a altor imobile, cu referire la imobilele menționate în anexa nr. 1, pozițiile nr. 92 și 157.

Textul de lege criticat are următorul cuprins: "(1) Pentru sălile și grădinile de spectacol cinematografic, împreună cu terenurile și bunurile mobile aferente, prevăzute în anexa nr. 1, aflate în domeniul privat al statului și în administrarea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor «Româniafilm», începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență nu mai pot fi încheiate protocoale între primarul unității administrativ-teritoriale beneficiare și reprezentantul mandatat de către conducerea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor «Româniafilm», astfel cum prevăd dispozițiile art. II pct. 5 din Legea nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, cu modificările și completările ulterioare. (_)

(4) Anexele nr. 1 și 2 fac parte integrantă din prezenta ordonanță de urgență.“

Textul de lege criticat face referire la prevederile art. II pct. 5 din Legea nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649 din 27 iulie 2006, astfel cum au fost modificate prin articolul unic, punctul 8 din Legea nr. 303/2008 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum și pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 894 din 30 decembrie 2008, care au următoarea redactare:

- Art. II pct. 5 din Legea nr. 328/2006, cu modificările și completările ulterioare: "5. Punerea în aplicare a dispozițiilor pct. 1-4 se face pe baza unui protocol încheiat între primarul unității administrativ-teritoriale beneficiare și reprezentantul mandatat de către conducerea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor «România-Film», în acest scop, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi. Protocolul încheiat va fi asumat de către consiliile locale respective prin hotărâre.“

În anexa nr. 1 - Lista sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic aflate în administrarea Regiei Autonome de Distribuție și Exploatare a Filmelor "Româniafilm“, la pozițiile nr. 92 și 157 figurează imobilele cu denumirea Cinematograful "Porțile de Fier“, respectiv Grădina de Vară "Porțile de Fier“, cu indicarea următoarelor mențiuni:

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 44 - Dreptul de proprietate privată și art. 136 alin. (2) referitor la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că aceasta este întemeiată și urmează a fi admisă, pentru următoarele considerente:

I. În ceea ce privește cadrul legal prin care au fost reglementate modalitățile de desfășurare a activităților din domeniul cinematografiei, în general, precum și administrarea bunurilor care fac parte din patrimoniul cinematografiei naționale, în special, Curtea reține următoarele:

1. Inițial, potrivit prevederilor art. 65 din Ordonanța Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 704 din 4 august 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 328/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649 din 27 iulie 2006, sălile și grădinile de spectacol cinematografic, precum și terenurile aferente acestora se aflau în proprietatea privată a statului și în administrarea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“.

2. Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum și pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 120 din 15 februarie 2008, legiuitorul a modificat Legea nr. 328/2006 și a instituit posibilitatea trecerii, prin hotărâre a Guvernului, a imobilelor cu destinația de cinematografe din domeniul privat al statului și din administrarea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“ în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale și în administrarea autorităților publice locale.

3. Ulterior a fost adoptată Legea nr. 303/2008 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2008 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, precum și pentru modificarea Legii nr. 328/2006 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 894 din 30 decembrie 2008, prin care s-a prevăzut, în articolul unic pct. 8, că sălile și grădinile de spectacol cinematografic, prevăzute în anexa nr. 1 la Ordonanța Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 328/2006, cu modificările și completările ulterioare, aflate în domeniul privat al statului și în administrarea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“, împreună cu terenurile și bunurile mobile aferente, trec (prin efectul legii, fără a mai fi necesară adoptarea unei hotărâri de Guvern) în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale locale, comunale, orășenești, municipale și al sectoarelor municipiului București, după caz, și în administrarea consiliilor locale respective.

Potrivit acelorași dispoziții legale, predarea imobilelor se face pe baza unui protocol încheiat între primarul unității administrativ-teritoriale beneficiare și reprezentantul mandatat de către conducerea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“ în acest scop, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a Legii nr. 303/2008, și aprobat de către consiliile locale respective prin hotărâre.

4. În acest context legislativ a fost emisă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2011, actul normativ criticat în prezenta cauză, potrivit căreia, începând cu data intrării ei în vigoare, nu mai pot fi încheiate protocoale între primarul unității administrativ-teritoriale beneficiare și reprezentantul mandatat de către conducerea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“, iar sălile și grădinile de spectacol cinematografic, împreună cu terenurile aferente acestora, libere de sarcini, trec din proprietatea privată a statului în proprietatea publică a statului și în administrarea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“.

II. În prezenta cauză, autorul excepției de neconstituționalitate, municipiul Drobeta-Turnu Severin, prin primar, susține că, în temeiul Legii nr. 303/2008, a încheiat cu R.A.D.E.F. - "Româniafilm“ un protocol de predare/primire a imobilelor având denumirea Cinematograful "Porțile de Fier“, respectiv Grădina de vară "Porțile de Fier“, protocol ce a fost aprobat de Consiliul Local al Municipiului Drobeta-Turnu Severin prin Hotărârea nr. 273 din 28 octombrie 2009. În consecință, astfel cum susține autorul excepției, în legătură cu aceste imobile a fost inițiat un proiect de restaurare și modernizare, cu titlul "Reabilitare Palat Cultural «Theodor Costescu» și Cetatea Severinului“, finanțat prin Programul Operațional Regional 2007-2013.

Astfel, se susține că includerea respectivelor imobile în proprietatea publică a statului și în administrarea R.A.D.E.F. - "Româniafilm“, prin menționarea acestora la pozițiile nr. 92 și 157 din anexa nr. 1 care face parte integrantă din ordonanța de urgență criticată, echivalează cu încălcarea dreptului de proprietate al unității administrativ-teritoriale asupra acestora.

În vederea analizării acestor susțineri, Curtea observă că este necesară clarificarea regimului juridic al imobilelor respective la data emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 47/2011, mai precis, dacă imobilele cu destinația de cinematografe au trecut în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale locale și în administrarea consiliilor locale respective prin efectul Legii nr. 303/2008 sau dacă transferul dreptului de proprietate s-a realizat numai ca efect al încheierii protocolului de predare/primire între unitatea administrativ-teritorială și administratorul R.A.D.E.F. - "Româniafilm“.

Asupra acestui aspect Curtea Constituțională s-a mai pronunțat, prin Decizia nr. 269 din 16 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 265 din 23 aprilie 2010, statuând că, "în conformitate cu prevederile art. II pct. 1 din aceeași lege (Legea nr. 328/2006, modificată prin Legea nr. 303/2008, subl. ns), sălile și grădinile de spectacol cinematografic au trecut din domeniul privat al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale locale.“

Mai mult, în legătură cu natura juridică a protocolului de predare/primire a acestor imobile, astfel cum acesta este reglementat prin dispozițiile art. II pct. 5 din Legea nr. 328/2006, cu modificările și completările ulterioare, s-a statuat, în decizia menționată, că acesta reprezintă "modalitatea practică prin care unitatea administrativ-teritorială preia în proprietate publică și spre administrare bunurile mobile și imobile prevăzute la pct. 1-4 din actul normativ criticat“, adică obligația de predare a acestor imobile.

Așadar, în conformitate cu jurisprudența sa, Curtea constată că imobilele cu destinația de cinematografe au trecut, prin efectul Legii nr. 328/2006, modificată prin Legea nr. 303/2008, în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale și în administrarea consiliilor locale, iar protocolul de predare/primire care se încheia, punctual, pentru fiecare imobil în parte, între unitatea administrativ-teritorială și administratorul R.A.D.E.F. - "Româniafilm“ nu avea natura juridică a unui titlu de proprietate, fiind, așa cum s-a statuat în jurisprudența Curții, modalitatea practică de preluare a acestor imobile.

În legătură cu acest aspect, referitor la ierarhia actelor normative, Curtea observă că dispozițiile art. 115 alin. (5) teza finală din Constituție prevăd în mod expres că ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice are natura juridică a unei legi organice, aspect consacrat și în jurisprudența Curții (spre exemplu, Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011), potrivit căreia o ordonanță de urgență care reglementează în materia legii organice poate abroga o lege organică.

De asemenea, Curtea constată că potrivit prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local.

Curtea constată însă că emiterea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 47/2011, fără a ține seama de efectele juridice deja produse de reglementarea anterioară și fără respectarea regimului juridic al proprietății publice a unităților administrativ-teritoriale, în general, precum și a procedurii de trecere din domeniul public al acestora în domeniul public al statului, în special, obligație care incumbă și legiuitorului delegat, este de natură să conducă la înfrângerea principiului securității raporturilor juridice civile, ca urmare a lipsei de claritate și previzibilitate a normei legale, în condițiile existenței unor soluții legislative contradictorii.

În acord cu jurisprudența sa (a se vedea, în acest sens, deciziile nr. 570 din 29 mai 2012 și nr. 615 din 12 iunie 2012, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 404 din 18 iunie 2012, și, respectiv, nr. 454 din 6 iulie 2012), Curtea reține că principiul securității raporturilor juridice civile constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat în mod expres prin dispozițiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală.

Cu privire la acest aspect, și Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că principiul securității raporturilor juridice decurge implicit din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și constituie unul dintre principiile fundamentale ale statului de drept. În acest sens sunt hotărârile din 20 octombrie 2011 sau din 6 decembrie 2007, pronunțate în cauzele Nejdet Șahin și Perihan Șahin împotriva Turciei, paragraful 56, respectiv Beian împotriva României (nr. 1), paragraful 39.

De asemenea, prin Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României (paragraful 92), instanța de la Strasbourg a statuat că "(_) odată ce Statul adoptă o soluție, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate și coerență rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluții.“

În consecință, nerespectarea procedurii legale privind trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului este de natură să contravină și dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectării Constituției și a legilor și art. 136 alin. (2) referitor la proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale.

În ceea ce privește invocarea dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 44 - Dreptul de proprietate privată, Curtea constată că acestea nu sunt incidente în cauză, dat fiind faptul că imobilele respective fac obiectul proprietății publice a unității administrativ-teritoriale, fiind incluse, prin efectul Legii nr. 328/2006, modificată prin Legea nr. 303/2008, în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale.