ANEXĂ - AVIZ AL COMISIEI. - Ordinul ANRE nr. 3/2014 - aprobarea certificării Societăţii Naţionale de Transport Gaze Naturale „Transgaz“ – S.A. Mediaş ca operator de transport şi de sistem al Sistemului naţional de transport al gazelor naturale
AVIZ AL COMISIEI
din 25.11.2013
în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 5/2009 al articolului 10 din Directiva 2009/73/CE - România - Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz“ - S.A. (Transgaz)
I.
Procedura
La data de 25 septembrie 2013, Comisia a primit o notificare din partea autorității naționale de reglementare din România, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (denumită în continuare ANRE), în conformitate cu articolul 10 alineatul (6) din Directiva 2009/73/CE (denumită în continuare directiva privind gazele naturale), referitoare la un proiect de decizie de certificare a Societății Naționale de Transport Gaze Naturale "Transgaz“ - S.A. (denumită în continuare Transgaz) ca operator independent de sistem pentru sistemul de transport de gaze naturale al României.
În temeiul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 715/2009 (denumit în continuare regulamentul privind gazele naturale), Comisiei îi revine sarcina de a examina proiectul de decizie notificat și de a emite un aviz, adresat autorității naționale de reglementare relevante, cu privire la compatibilitatea lui cu articolul 10 alineatul (2) și cu articolul 9 din directiva privind gazele naturale.
II.
Descrierea deciziei notificate
Transgaz operează sistemul de transport de gaze naturale din România. Transgaz este deținută în prezent de statul român (58,509%), de S.C. Fondul Proprietatea - S.A. (14,987%) și de alți acționari (26,502%), niciunul dintre aceștia din urmă nedeținând, aparent, o cotă semnificativă de acțiuni la Transgaz.1 Transgaz este listată la bursa din România. Activele de transport sunt deținute în mod direct de Transgaz în proporție de aproximativ 64%. Statul român deține aproximativ 34% din active.2
Transgaz urmărește să obțină certificarea prin intermediul aplicării modelului operatorului independent de sistem (denumit în continuare modelul ISO), astfel cum se prevede la articolul 9 alineatul (8) din directiva privind gazele naturale.
În proiectul de decizie, ANRE analizează dacă cerințele de certificare a Transgaz ca ISO sunt îndeplinite în conformitate cu dispozițiile din legislația românească de punere în aplicare a directivei privind gazele naturale. ANRE consideră că Transgaz poate fi certificată în mod preliminar ca operator de transport și de sistem pentru rețeaua de transport cu condiția ca, în termen de 6 luni de la data deciziei finale, Transgaz:
"să îndeplinească în totalitate condițiile prevăzute [la] art. 128 alin. (1) lit. a), b), c) și e) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/20123, inclusiv prin eliminarea posibilității de a se exercita asupra sa sau asupra activității sale sau asupra proprietarului sistemului de transport prin orice mijloace de coordonare, subordonare sau de alt fel, influențe decisive/determinante de către o persoană care exercită controlul sau vreun drept asupra unui operator economic care desfășoară oricare dintre activitățile de producere sau de furnizare de energie electrică sau de gaze naturale“.4
III.
Observații
Pe baza prezentei notificări, Comisia face următoarele observații cu privire la proiectul de decizie.
1.
Posibilitatea aplicării modelului ISO
În conformitate cu articolul 9 alineatul (8) litera (a) din directiva privind gazele naturale, modelul ISO poate fi aplicat în cazul în care, la data de 3 septembrie 2009, sistemul de transport a aparținut unei societăți integrate vertical (denumită în continuare SIV).
Comisia înțelege că unicul acționar care deținea controlul asupra Transgaz la data de 3 septembrie 2009 era statul român. Drepturile de proprietate ale statului român au fost exercitate la momentul respectiv de către Ministerul Economiei și Comerțului, care, în prezent, este Ministerul Economiei. Acest minister deține, de asemenea, participării importante, inclusiv prin care deține controlul, într-un număr de societăți active în producerea, distribuirea și furnizarea de gaze naturale, precum și de energie electrică, din România. La momentul respectiv, Ministerului Economiei și Comerțului i-a fost, de asemenea, atribuită competența de a gestiona proprietățile statului în domeniul furnizării, producerii și transportului de gaze naturale (și de energie electrică).
Prin urmare, se poate considera că, în 2009, Ministerul Economiei și Comerțului era o societate integrată vertical, din care Transgaz făcea parte, și, în consecință, alegerea modelului ISO este, în principiu, posibilă în cazul Transgaz. Cu toate acestea, pe baza unor observații privind natura structurală a punerii în aplicare a modelului ISO în cazul de față, Comisia recomandă cu fermitate ANRE ca, în cooperare cu organismele relevante ale statului român, să ia în considerare punerea în aplicare a modelului separării drepturilor de proprietate, pe baza unei separări a organismelor publice în cadrul statului.
2.
Alegerea modelului ISO
Atât în cadrul modelului ISO, cât și a celui de separare a drepturilor de proprietate, separarea efectivă în cadrul statului trebuie să fie asigurată în cazurile în care separarea are loc între autorități publice. Articolul 9 alineatul (6) din directiva privind gazele naturale oferă posibilitatea, în contextul modelului separării drepturilor de proprietate și pentru conformarea la cerințele articolului 9 alineatul (1) literele (b), (c) și (d), ca statul să controleze activitățile de transport, precum și cele de generare, producție și/sau furnizare. Cu toate acestea, activitățile respective se exercită de către entități publice separate. Această dispoziție se aplică și modelului ISO5, în acest context, două organisme publice separate ar trebui, prin urmare, să fie considerate drept două persoane distincte și ar trebui să fie în măsură să controleze activități de producție și/sau de furnizare, pe de o parte, și activități de transport, pe de altă parte, cu condiția să se poată demonstra că ele nu se află sub influența comună a unei alte entități publice, încălcându-se astfel normele privind separarea drepturilor de proprietate.
Organismele publice în cauză trebuie să fie efectiv separate, în aceste cazuri, trebuie să se demonstreze că cerințele de la articolul 9 alineatul (1) literele (b), (c) și (d) din directiva privind gazele naturale sunt pe deplin respectate.
Transgaz utilizează partea din sistemul de transport pe care nu o deține în baza unui contract de concesiune pentru care, în numele statului român, autoritatea semnatară este Agenția Națională pentru Resurse Minerale. Aceasta este un organism public care este coordonat în mod nemijlocit de către prim-ministru. Din decizia preliminară a ANRE nu reiese în mod clar în ce măsură contractul de concesiune conferă competențe Agenției Naționale pentru Resurse Minerale asupra rețelei de transport. Comisia invită ANRE să clarifice, în decizia sa finală, drepturile pe care Agenția Națională pentru Resurse Minerale le are asupra Transgaz în baza contractului de concesiune.
Comisia reamintește faptul că, în baza normelor privind modelul ISO, dreptul de proprietate asupra sistemului de transport este, prin definiție, deținut de către o altă persoană decât ISO. Această persoană, proprietarul sistemului, este strict limitată în exercitarea drepturilor care îi revin în calitate de proprietar, în plus, face obiectul unor obligații specifice menite să permită ISO să își îndeplinească sarcinile de transport într-o manieră independentă în raport cu proprietarul sistemului.
Cu toate acestea, în cazul de față, astfel cum s-a explicat mai sus, sistemul de transport operat de Transgaz este parțial deținut chiar de către Transgaz și parțial de către statul român, într-adevăr, statul român deține aproximativ 34% din active, în timp ce Transgaz deține în mod direct o cotă de aproximativ 64%6. Cota de proprietate deținută de Transgaz va crește inevitabil, întrucât activele nou achiziționate pot reveni doar societății Transgaz.7 Prin urmare, ISO este în mare măsură aceeași persoană cu proprietarul sistemului. Comisia remarcă faptul că această situație nu reprezintă situația tipică pentru care modelul ISO a fost înființat, adică o situație în care o societate din domeniul energetic integrată vertical care a refuzat să își vândă activele de transport ar putea să își plaseze operațiunile în mâinile unui operator complet separat, împiedicând astfel orice conflicte de interese cu privire la operarea rețelelor. Această separare este absentă în cazul de față, dat fiind că Transgaz deține o proporție semnificativă și din ce în ce mai însemnată din activele de transport al gazelor naturale.
Comisia remarcă faptul că, după data de 3 septembrie 2009, gestionarea drepturilor de proprietate ale statului român asupra Transgaz a fost transferată la Ministerul Finanțelor Publice, care, în prezent, exercită toate drepturile și își asumă toate obligațiile statului român în calitate de acționar la Transgaz, deținând majoritatea drepturilor de vot reprezentate. Ministerul își exercită aceste drepturi prin intermediul adunării generale a transgaz, care, prin majoritate simplă, printre altele, numește și revocă membrii consiliului de supraveghere al Transgaz, îi stabilește bugetul și îi aprobă planul de management și strategia8.
Drepturile de proprietate ale statului român în principalele societăți de producție, de furnizare și de distribuție de gaze naturale din România, precum și în principalele societăți de generare, de furnizare și de distribuție de energie electrică sunt exercitate de către Departamentul pentru Energie. Acesta este o entitate distinctă din punct de vedere juridic, dar este coordonată de către ministrul economiei.
Conform legislației românești, prim-ministrul conduce guvernul și coordonează activitățile membrilor săi, în conformitate cu îndatoririle lor legale9, îndatoririle legale ale ministerelor sunt diferite și sunt stabilite prin legi diferite, corespunzător domeniilor de activitate ale fiecăruia. Ministerele sunt entități juridice distincte, fără nicio subordonare între ele. În conformitate cu articolul 93 alineatul (19) din Legea nr. 123/2013, orice acțiune împotriva independenței OTS este considerată încălcare a legii.
Comisia ar putea fi de acord că Ministerul Finanțelor Publice, pe de o parte, și Ministerul Economiei și Departamentul pentru Energie, pe de altă parte, pot fi considerate organisme publice independente în sensul articolului 9 alineatul (6) din directiva privind gazele naturale. Din aceleași motive poate fi acceptat faptul că Agenția Națională pentru Resurse Minerale este un organism public separat de Ministerul Economiei și de Departamentul pentru Energie, precum și de Ministerul Finanțelor Publice.
Cu toate acestea, astfel cum s-a explicat la punctul 5 din prezentul aviz, Departamentul pentru Energie are anumite competențe în ceea ce privește Transgaz, care sunt incompatibile cu regulile privind separarea referitoare la separarea organismelor publice.
Departamentului pentru Energie, care este subordonat ministrului economiei, îi revine responsabilitatea de a gestiona proprietatea statului român în domeniul transportului de gaze naturale, în plus, Departamentul pentru Energie este responsabil de coordonarea metodologică și operațională a dispecerului național, o parte din Transgaz, și îi este atribuită responsabilitatea coordonării10 activităților sistemului național de transport de gaze naturale (precum și de energie electrică) (a se vedea, de asemenea, punctul 5 din prezentul capitol). Prin urmare, Departamentul pentru Energie își exercită influența asupra Transgaz într-un mod care nu este reconciliabil nici cu separarea în cadrul statului, nici cu rolul său de proprietar de sistem.
Comisia a remarcat, de asemenea, articolul 3 alineatul (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/201311 conform căruia, chiar și în condițiile în care Ministerul Finanțelor Publice va numi și va revoca membrii consiliului de administrație al Transgaz, aceștia trebuie să acționeze în conformitate cu politicile și cu strategia în domeniul energiei și al gazelor naturale, astfel cum au fost elaborate de ministerul relevant, adică de Departamentul pentru Energie, întrucât este normal ca membrilor consiliului de administrație numiți de către statul român să li se poată cere să acționeze în limitele politicilor și strategiilor generale stabilite de către statul român, inclusiv ale celor elaborate de către Departamentul pentru Energie, Comisia consideră că astfel de cerințe ar trebui să excludă în mod explicit posibilitatea ca astfel de măsuri să interfereze cu independența și cu funcționarea curentă a Transgaz.
În plus, Comisia consideră că nu a fost dovedit în mod suficient faptul că prim-ministrul nu este în măsură să influențeze ministrul finanțelor publice și în special Agenția Națională pentru Resurse Minerale (care este coordonată de el), pe de o parte, și Ministerul Economiei și Departamentul pentru Energie, pe de altă parte. De exemplu, nu s-a demonstrat că prim-ministrul nu are puterea de a da instrucțiuni acestor organisme publice. De asemenea, nu s-a demonstrat în mod suficient că Agenția Națională pentru Resurse Minerale nu are alte interese în legătură cu producerea și/sau cu furnizarea gazelor naturale și a energiei electrice în cadrul responsabilităților sale.
În acest context, Comisia consideră că, în prezent, nu există motive suficiente pentru a concluziona că gradul de separare necesar în conformitate cu articolul 9 alineatul (6) din directiva privind gazele naturale în contextul unui model ISO este atins.
3.
Interesele acționarilor minoritari
Articolul 14 alineatul (2) litera (a) din directiva privind gazele naturale stabilește, printre altele, că ISO trebuie să fie în conformitate cu cerințele de la articolul 9 alineatul (1) literele (b) și (c) din directiva privind gazele naturale, menite să asigure independența operatorului de transport și de sistem de interesele în domeniul generării sau al furnizării.
Unul dintre proprietarii Transgaz este Fondul Proprietatea, care deține 14,987% din acțiuni. Fondul Proprietatea deține participații și în societăți de producție și de furnizare de gaze naturale și de energie electrică. Fondul nu deține controlul asupra Transgaz, dar poate vota și propune alegerea membrilor consiliului de administrație în societățile în care deține acțiuni, în plus, legislația română facilitează numirea membrilor consiliului de administrație de către acționarii minoritari în societățile de stat prin intermediul unui așa-numit regim de "drepturi de vot cumulative“12. Comisia concluzionează că acest acționar minoritar deține interese și poate exercita drepturi care sunt incompatibile cu dispozițiile articolului 9 alineatul (1) literele (b) și (c)13 din directiva privind gazele naturale.
Comisia remarcă faptul că s-ar putea realiza conformarea la articolul 9 alineatul (1) literele (b) și (c) din directiva privind gazele naturale prin stabilirea, de exemplu în reglementările interne ale Transgaz, a faptului că acționarii nu își pot exercita numirile sau drepturile de vot în cadrul Transgaz până când AN RE primește asigurări adecvate că acești acționari nu dețin interese în alte societăți care să fie incompatibile cu cerințele din directiva privind gazele naturale14.
4.
Independența membrilor Consiliului de administrație al Transgaz
Articolul 9 alineatul (1) litera (d) din directiva privind gazele naturale stabilește că nu este posibil ca un membru al consiliului de administrație al unui OTS sau un membru al unui organism care reprezintă în mod legal un OTS să fie în același timp membru al consiliului de administrație al unei societăți active în producția ori furnizarea de gaze naturale.
În decizia sa preliminară, ANRE nu evaluează în detaliu dacă toți membrii actuali ai Consiliului de administrație al Transgaz dețin interese sau alte poziții în consilii de administrație care sunt incompatibile cu articolul 9 alineatul (1) litera (d) din directiva privind gazele naturale. Comisia remarcă faptul că este necesar ca ANRE să realizeze o astfel de evaluare pentru toți membrii consiliului de administrație înainte de emiterea deciziei sale finale de certificare, pentru a se asigura conformitatea cu articolul 9 alineatul (1) litera (d) din directiva privind gazele naturale. Ca observație generală, Comisia remarcă faptul că este necesar ca ANRE să aibă competența de a impune ca toți potențialii membri ai consiliului de administrație să respecte toate cerințele relevante din directiva privind gazele naturale, înainte de a ocupa respectiva poziție15.
5.
Competențele Departamentului pentru Energie în ceea ce privește Transgaz
Articolul 14 alineatul (4) și (5) din directiva privind gazele naturale limitează strict competențele proprietarului de sistem asupra ISO. Articolul 14 alineatul (2) stabilește că operatorul de transport și de sistem este responsabil de îndeplinirea sarcinilor menționate la articolul 13. Dispecerizarea este o funcție esențială a operării sistemului de transport.
Transgaz acționează ca dispecer al gazelor naționale în România, în conformitate cu articolul 100 alineatul (40) din Legea nr. 123/2012, dispecerizarea reprezintă "activitatea specifică de echilibrare permanentă și operativă, la nivelul sistemelor, a cantităților de gaze naturale intrate și, respectiv, ieșite, la parametrii rezultați din obligațiile de livrare, precum și luarea măsurilor de limitare a efectelor situațiilor excepționale, cum ar fi: temperaturi foarte scăzute, calamități naturale, avarii majore și altele asemenea, prin folosirea de mijloace specifice“. Dispecerizarea se referă, prin urmare, la operațiunile de gestionare curentă a rețelei de gaze naturale, incluzând echilibrarea.
Legislația română prevede că dispecerul național pentru gaze naturale16 rămâne în coordonarea metodologică și operațională a ministerului delegat pentru energie17. Comisia consideră că o astfel de dispoziție este incompatibilă cu dispozițiile directivei privind gazele naturale. Comisia consideră că activitatea de coordonare operațională a dispecerului național pentru gazele naturale este o sarcină esențială a OTS și trebuie să fie realizată într-o manieră independentă și chiar de către OTS. În acest context, este de remarcat faptul că articolul 13 alineatul (3) din directiva privind gazele naturale, care stabilește sarcinile operatorului de transport și de sistem pentru gazele naturale, se referă în mod explicit la echilibrarea sistemului de transport al gazelor naturale.
Păstrarea activității de coordonare metodologică și operațională a dispecerului național pentru gazele naturale din România de către Departamentul pentru Energie din România este cu atât mai discutabilă ținând seama de faptul că acest departament gestionează și interesele României în activele de producție, de furnizare și de distribuție a gazelor naturale, fiind astfel puțin probabil că OTS poate realiza această sarcină esențială într-o manieră independentă.
Pe un plan mai general, Departamentul pentru Energie este investit prin lege cu responsabilitatea coordonării18 activităților Sistemului național de transport al gazelor naturale (precum și de energie electrică). Dispoziția relevantă se referă în mod clar numai la activitățile sistemului național de gaze naturale (precum și de energie electrică). Prin urmare, se pare că se referă la activitățile operatorilor de transport și de sistem ca atare și nu la activitățile operatorilor de transport și de sistem în raport cu alte entități relevante din sectorul gazelor naturale și al energiei electrice, cum ar fi furnizorii și producătorii de gaze naturale, în timp ce operatorul de transport și de sistem ar trebui să fie în măsură să își exercite funcțiile într-o manieră independentă față de Departamentul pentru Energie19.
Pe baza observațiilor de mai sus, Comisia consideră că, în circumstanțele actuale, nu există motive suficiente pentru certificarea Transgaz în baza modelului ISO. Comisia recomandă ANRE să depună eforturi, în cooperare cu organismele relevante ale statului român, pentru a face astfel încât separarea drepturilor de proprietate asupra Transgaz să se realizeze prin aplicarea articolului 9 alineatul (6) din directiva privind gazele naturale, permițând separarea în cadrul statului, ceea ce, în mod necesar, implică, de asemenea, faptul că legislația românească trebuie să fie modificată în regim de urgență astfel încât să includă acest model de separare.
Într-o astfel de situație, exercitarea drepturilor de proprietate ale statului român asupra Transgaz poate să rămână în cadrul Ministerului Finanțelor Publice. Ministerul Economiei și Departamentul pentru Energie ar putea să își mențină prticipațiile respective în societățile de producție și/sau de furnizare, precum și sarcinile lor respective în ceea ce privește politica energetică națională. Cu toate acestea, responsabilitatea de a gestiona proprietatea statului român asupra transportului de gaze, care în prezent revine Departamentului pentru Energie, trebuie să fie transferată unui organism public separat de Departamentul pentru Energie. Articolul 3 alineatul (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2013 ar trebui să fie modificat în conformitate cu cele de mai sus. Departamentul pentru Energie ar trebui, de asemenea, să renunțe la coordonarea metodologică și operațională a dispecerului național, care trebuie considerată o sarcină esențială care trebuie îndeplinită de Transgaz în mod independent.
IV.
Concluzii
În temeiul articolului 3 alineatul (2) din regulamentul privind gazele naturale, ANRE va ține seama întocmai de observațiile de mai sus ale Comisiei atunci când ia decizia sa finală cu privire la certificarea Transgaz, iar atunci când ia decizia, o comunică Comisiei.
Poziția Comisiei cu privire la această notificare nu aduce atingere niciunei alte poziții pe care Comisia o poate adopta în raport cu autoritățile naționale de reglementare cu privire la orice alte proiecte de măsuri notificate privind certificarea sau în raport cu autoritățile naționale responsabile de transpunerea legislației UE în ceea ce privește compatibilitatea oricărei măsuri naționale de punere în aplicare cu legislația UE.
Comisia va publica prezentul document pe site-ul ei de internet. Comisia consideră că informațiile din prezentul document nu sunt confidențiale. ANRE este invitată să informeze Comisia în termen de 5 zile lucrătoare de la primirea prezentului document în cazul în care consideră că, în conformitate cu normele UE și cu cele naționale privind confidențialitatea comercială, el conține informații confidențiale pe care le dorește să fie eliminate înainte de publicare. O astfel de solicitare trebuie motivată.
Adoptat la Bruxelles, 25 noiembrie 2013.
Pentru Comisie, Joaquin Almunia, vicepreședinte
| ← HG nr. 35/2014 - aprobarea tranzacţiei convenite la 15.02.2013... |
|---|
