Decizia CCR nr. 479 din 18.06.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 9 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminița Nicolescu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Gheorghe Marosul în Dosarul nr. 718/115/2014 al Tribunalului Caraș- Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 168D/2015.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, arătând că prin dispozițiile legale criticate din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se reglementează o modalitate specială de sesizare a Curții Constituționale, având în vedere natura actului atacat.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Sentința civilă nr. 34 din 23 ianuarie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 718/115/2014, Tribunalul Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, excepție ridicată de Gheorghe Marosul, într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cereri privind restituirea timbrului de mediu.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată, în esență, că dispozițiile art. 9 alin. (1) din lege sunt neconstituționale în măsura în care excepția de neconstituționalitate trebuie introdusă odată cu acțiunea principală, iar cele ale art. 9 alin. (3) în măsura în care sancțiunea neintroducerii excepției de neconstituționalitate odată cu acțiunea principală este respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Se arată că prin aceste modificări se creează un cadru procesual distinct privitor la momentul ridicării excepției de neconstituționalitate în favoarea ordonanțelor (lato sensu, ordonanțele Guvernului sau ordonanțe de urgență ale Guvernului) față de legile organice sau ordinare (edictate de Parlament). Astfel, prin articolele criticate, ordonanțele Guvernului dobândesc o putere juridică superioară legii, prin restrângerea cadrului procesual în care poate fi ridicată o excepție de neconstituționalitate.

6. Tribunalul Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, contrar dispozițiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul- raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

10. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 9 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, prevederi care au următorul conținut: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.[...]

(3) După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei; în caz contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă."

11. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 73 privind categoriile de legi, ale art. 74 privind inițiativa legislativă, art. 75 privind sesizarea Camerelor, art. 76 privind adoptarea legilor și a hotărârilor, art. 77 privind promulgarea legii, art. 78 privind intrarea în vigoare a legii și art. 79 privind Consiliul Legislativ.

12. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că autorul excepției își raportează critica, de fapt, la dispozițiile constituționale ale art. 73 privind categoriile de legi, coroborate cu cele ale art. 115 referitoare la instituția delegării legislative. Autorul susține, în esență, că prevederile art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 plasează ordonanțele Guvernului deasupra legilor în arhitectura ordinii juridice interne, acest lucru având drept consecință respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în contencios administrativ dacă aceasta nu este însoțită de excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor ordonanței Guvernului care vatămă persoana într-un drept sau într-un interes legitim.

13. Înainte de a trece la analiza criticilor formulate de autorul excepției de neconstituționalitate, Curtea urmează să facă o delimitare a cadrului legislativ care permite justițiabililor să acționeze împotriva ordonanțelor Guvernului, prin prisma efectelor produse de acestea. Astfel, art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă cadrul general în care persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din lege, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

14. În schimb, art. 9 din aceeași lege vizează situațiile în care o persoană se consideră vătămată în mod direct printr-o ordonanță a Guvernului, independent de existența unui act administrativ individual adoptat în baza acelei ordonanțe. Atât timp cât acțiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanței Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Rațiunea acestei reglementări este dată de faptul că ordonanțele Guvernului sunt acte administrative normative cu caracter legislativ.

15. În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, Curtea constată că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competență prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competență legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material (a se vedea Decizia nr. 120 din 16 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004).

16. De asemenea, Curtea mai reține că prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 vizează atât ordonanțele simple ale Guvernului, adoptate în temeiul art. 115 alin. (1)-(3) din Constituție, în baza unei legi de abilitare, cât și ordonanțele de urgență ale Guvernului, adoptate în temeiul și în condițiile prevăzute de art. 115 alin. (4)-(6) din Constituție.

17. Dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au fost introduse în forma criticată de autorul excepției prin Legea nr. 100/2008 pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 375 din 16 mai 2008. Legiuitorul a operat această modificare, în baza art. 147 alin. (1) din Constituție, în urma pronunțării Deciziei Curții Constituționale nr. 660 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007, prin care instanța de contencios constituțional a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 erau neconstituționale în măsura în care permiteau ca acțiunea introdusă la instanța de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituționalității unei ordonanțe sau a unei dispoziții dintr-o ordonanță.

18. Pe de altă parte, prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, a fost modificat art. 9 alin. (3) și (4) din lege și a fost introdus alineatul (5). Acest din urmă alineat prevede că "Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative."

19. Având în vedere cele expuse anterior, Curtea reține că art. 8 din Legea nr. 554/2004 reprezintă cadrul general pentru înlăturarea vătămării provocate prin acte administrative cu caracter individual, iar art. 9 din aceeași lege reprezintă o procedură specială care completează cadrul general, ținând cont atât de specificul acțiunii, cât și de exigențele privind termenul rezonabil în cadrul unui proces echitabil. În temeiul art. 8 din lege, persoana vătămată poate solicita anularea actului administrativ individual, putând invoca, pe parcursul procedurii desfășurate în fața instanței de contencios administrativ, excepția de neconstituționalitate, atunci când din datele cauzei și dezbaterile în fața instanței reiese faptul că vătămarea își are temeiul, de fapt, în prevederile actului normativ în baza căruia a fost emis actul administrativ, deci inclusiv în baza prevederilor unei ordonanțe a Guvernului.

20. Potrivit art. 9 din lege, reclamantul poate promova o acțiune care are ca obiect repararea unei vătămări produse de o ordonanță a Guvernului, ca act administrativ normativ, vătămarea provenind, într-o atare situație, din însăși conformarea cu măsurile dispuse prin actul Guvernului. De asemenea, art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 își poate găsi aplicarea și în situația emiterii sau refuzului emiterii unui act administrativ individual subsecvent, dar numai în condițiile în care sursa vătămării o reprezintă în mod efectiv ordonanța Guvernului transpusă în acel act. Curtea constată că aceasta este rațiunea pentru care legea obligă reclamantul să formuleze odată cu acțiunea principală excepția de neconstituționalitate având ca obiect dispozițiile ordonanței Guvernului. Art. 9 din lege reprezintă expresia prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (6) teza a doua potrivit cărora "Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale". Totodată, potrivit art. 146 lit. d) teza întâi din Constituție, Curtea Constituțională, în calitate de unică instanță de contencios constituțional, "hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial". Aceste două prevederi constituționale constituie, în acest caz, temeiurile juridice ale competențelor partajate ale instanței de contencios administrativ și ale instanței de contencios constituțional, iar prevederile art. 9 din lege dau expresie colaborării instituționale dintre cele două instanțe în scopul protejării drepturilor și intereselor legitime ale justițiabililor. Mai mult, Curtea constată că art. 9 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede singurul caz în care operează suspendarea de drept a cauzei pe durata soluționării unei excepții de neconstituționalitate, întrucât de decizia pronunțată de Curtea Constituțională depinde soluționarea acțiunii principale în temeiul art. 9 alin. (4) din aceeași lege. Prin urmare, Curtea constată că argumentele invocate de autorul excepției de neconstituționalitate în susținerea criticilor sale sunt neîntemeiate. Dispozițiile legale criticate reglementează o procedură specială determinată de natura specifică a actelor adoptate de Guvern pe calea delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituție, iar soluția legislativă apare ca fiind justificată și rezonabilă, întrucât, în materia contenciosului administrativ, soluția pronunțată de Curtea Constituțională, în urma efectuării unui control de constituționalitate asupra ordonanțelor Guvernului, constituie o condiție de admisibilitate a acțiunii. Pe de altă parte, procedura prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o facilitate acordată justițiabilului care, în cazul admiterii excepției de neconstituționalitate are, astfel, posibilitatea de a-i fi soluționată acțiunea într-un termen mult mai scurt, prin intermediul unei proceduri care preîntâmpină formularea unei căi extraordinare de atac - revizuirea.

21. Astfel, o soluție de admitere a excepției de neconstituționalitate privind o ordonanță sau o dispoziție dintr-o ordonanță a Guvernului permite instanței analizarea pe fond a pretențiilor reclamantului, în vreme ce soluția de respingere a criticii de neconstituționalitate constituie un fine de neprimire, ce obligă instanța de contencios administrativ la respingerea acțiunii. Cu alte cuvinte, în această materie, decizia Curții are efecte asupra însăși admisibilității acțiunii principale (a se vedea mutatis mutandisDecizia Curții Constituționale nr. 1.106 din 22 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 4 octombrie 2010).

22. Așadar, Curtea reține că textele de lege criticate conțin norme de procedură asupra cărora legiuitorul este suveran a legifera, evident cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia competența și procedura de judecată sunt stabilite de lege. În aceste condiții, nu se poate reține încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 73 privind categoriile de legi coroborate cu cele ale art. 115 referitor la instituția delegării legislative, excepția de neconstituționalitate urmând a fi respinsă ca neîntemeiată.

23. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,