Decizia CCR nr. 541 din 14.07.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, excepție ridicată de Radu Constantin Tehanciuc și Mihai Moscaliuc în Dosarul nr. 5.194/86/2014 al Curții de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 974D/2015.

2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În acest sens, arată că ajutoarele sau indemnizațiile care se acordă cu prilejul ieșirii la pensie nu constituie drepturi fundamentale. De asemenea, invocă cele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 170 din 19 martie 2015.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 13 mai 2015, pronunțată în Dosarul nr. 5.194/86/2014, Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Excepția a fost ridicată de Radu Constantin Tehanciuc și Mihai Moscaliuc cu prilejul soluționării recursurilor formulate împotriva Sentinței civile nr. 7.087 din 4 decembrie 2014, pronunțată de Tribunalul Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.194/86/2014, dosar în care au solicitat obligarea Inspectoratului de Poliție Județean Suceava și a Ministerului Administrației și Internelor la plata sumelor cuvenite în temeiul art. 20 alin. (1) și (2) din secțiunea 3, anexa VII la Legea nr. 284/2010.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin, în esență, că dispozițiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 sunt contrare prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) și art. 44, coroborat cu art. 136 alin. (1) și (5) din Constituție. În acest sens, arată că textul de lege criticat a creat un climat de instabilitate juridică și o stare de incertitudine în privința subiectelor de drept vizate. Consideră că este fără precedent ca două reglementări consecutive, respectiv art. 20 din secțiunea 3, anexa VII la Legea nr. 284/2010 și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 să fie diametral opuse. Astfel, dispozițiile Legii nr. 284/2010 prevăd că la încetarea raporturilor de serviciu, cu drept de pensie, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare beneficiază de ajutoare pecuniare în raport cu solda funcției de bază și vechimea efectivă în muncă, precum și de un ajutor egal cu două solde ale funcției de bază. Concomitent cu adoptarea Legii nr. 284/2010 a fost adoptată Legea nr. 285/2010, prin care, în art. 13 alin. (1), s-a prevăzut că în anul 2011 dispozițiile Legii nr. 284/2010 nu se aplică. În acest mod, printr-o lege s-a acordat un drept patrimonial, iar prin alta, concomitentă, deși nu este un act normativ de suspendare, nu s-a mai acordat acel drept. Amintesc că principiul securității juridice este consacrat în dreptul european și dezvoltat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Pădurarii împotriva României).

6. Totodată, susțin că dispozițiile de lege criticate încalcă dreptul de proprietate, întrucât ajutorul la trecerea în rezervă este un bun, iar dreptul asupra acestui bun s-a născut la data de 1 ianuarie 2011. Or, raporturile de muncă au încetat la data de 15 iulie 2011, cu prilejul pensionării. În plus, măsura suspendării nefiind limitată în timp este de natură să aducă atingere înseși substanței dreptului. În acest sens, invocă și cele reținute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23.

7. Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal consideră că textul de lege criticat nu aduce atingere dreptului de proprietate, întrucât autorii excepției nu pot pretinde un drept care nu era prevăzut de legislația în vigoare la data ieșirii la pensie. Consideră însă că reglementarea criticată este de natură să creeze incertitudini în procesul de aplicare a legii. Astfel, în unele situații s-a interpretat că textul de lege determină doar o suspendare a exercițiului dreptului, în timp ce, în alte situații, s-a considerat că dreptul lipsește, fiind înlăturat. Mai mult, având în vedere evoluția reglementării, este relevantă și conduita ulterioară a legiuitorului care, deși nu înțelege să abroge art. 20 din anexa VII la Legea nr. 284/2010, prin legi succesive similare celei criticate i-a înlăturat până acum efectele, ceea ce ridică și problema previzibilității, ținând cont de încrederea legitimă care trebuie să o inspire edictarea unei norme a cărei finalitate este tocmai aplicarea sa raporturilor juridice concrete.

8. În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 878 din 28 decembrie 2010, dispoziții potrivit cărora "(1) În anul 2011, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică.“

12. Curtea constată că dispozițiile de lege criticate au avut o aplicare limitată în timp, care a încetat înainte de sesizarea sa cu prezenta excepție de neconstituționalitate. Având în vedere însă cele reținute prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit cărora pot forma obiect al controlului de constituționalitate și dispozițiile de lege ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, Curtea urmează a analiza constituționalitatea dispozițiilor de lege cu care a fost sesizată.

13. Autorii excepției de neconstituționalitate susțin că dispozițiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 sunt contrare următoarelor prevederi constituționale: art. 1 alin. (3) și (5) referitor la statul român, art. 44 privind dreptul de proprietate privată și art. 136 alin. (1) și (5) referitor la proprietate.

14. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că autorii acesteia critică dispozițiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 atât pentru că ar genera instabilitate juridică, cât și pentru că ar aduce atingere dreptului de proprietate pe care susțin că îl au asupra sumelor reprezentând ajutor la trecerea în rezervă, drept acordat prin art. 20 alin. (1) și (2) din secțiunea 3, anexa VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, cu modificările și completările ulterioare.

15. Față de critica de neconstituționalitate raportată la prevederile art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, Curtea reține că Legea-cadru nr. 284/2010 a instituit un nou sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar. Având în vedere condițiile economice ale momentului, marcate de criză, legiuitorul a adoptat, concomitent, o reglementare cu caracter temporar, care să răspundă cerințelor impuse de această conjunctură, reglementare care a făcut obiectul Legii nr. 285/2010. Astfel se justifică împrejurarea că, deși prin Legea nr. 284/2010 au fost prevăzute o serie de drepturi bănești pentru personalul din sectorul bugetar, prin Legea nr. 285/2010 s-a prevăzut că, în anul 2011, aceste drepturi nu se acordă. Această situație a fost, de altfel, prelungită și prin reglementările ce au privit salarizarea personalului din sectorul bugetar pentru următorii ani, așa cum sunt dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 10 septembrie 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012, aprobată prin Legea nr. 36 din 7 aprilie 2014 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 255 din 8 aprilie 2014, ori Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 15 noiembrie 2013, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 21 martie 2014, cu modificările și completările ulterioare.

16. Cu privire la această situație legislativă, Curtea, prin Decizia nr. 278 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 447 din 23 iunie 2015, a arătat că relevă într-adevăr o problemă de legiferare, dar a precizat că această problemă nu poate fi soluționată decât de legiuitor, iar nu de Curtea Constituțională în cadrul competențelor sale consacrate de Legea fundamentală.

17. În plus, Curtea apreciază că această problemă de legiferare nu face ca efectele textului de lege criticat să fie lipsite de previzibilitate, întrucât, așa cum a reținut prin Decizia nr. 326 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 454 din 24 iulie 2013, persoanele care se pensionează se supun dispozițiilor legale în vigoare la data deschiderii dreptului la pensie, potrivit principiului tempus regit actum.

18. În continuare, analizând criticile de neconstituționalitate vizând încălcarea dreptului de proprietate, Curtea constată că, prin Decizia nr. 170 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 22 mai 2015, a reținut că, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, așa cum este Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, s-a statuat că statul este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Astfel, statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare. În același sens este și Decizia de inadmisibilitate din 6 decembrie 2011, pronunțată în cauzele conexate nr. 44.232/11 și nr. 44.605/11 Felicia Mihăieș împotriva României și Adrian Gavril Senteș împotriva României, paragrafele 15 și 19, prin care Curtea de la Strasbourg amintește că, datorită unei cunoașteri directe a propriei societăți și a necesităților acesteia, autoritățile naționale se află, în principiu, într-o poziție mai adecvată decât instanța internațională pentru a stabili ce anume este "de utilitate publică“. În consecință, în cadrul mecanismului de protecție creat de Convenție, este de competența acestora să se pronunțe primele cu privire la existența unei probleme de interes general. Considerând normal ca legiuitorul să dispună de o mare libertate în conducerea unei politici economice și sociale, Curtea respectă modul în care acesta percepe imperativele "utilității publice“, cu excepția cazului în care raționamentul său se dovedește în mod vădit lipsit de orice temei rezonabil (paragraful 19).

19. În plus, Curtea constată că ajutoarele ori indemnizațiile la care se referă art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010 nu fac parte din categoria drepturilor fundamentale, astfel că legiuitorul este liber să dispună cu privire la conținutul, limitele și condițiile de acordare a acestora, precum și să dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării acestora, fără a fi necesară întrunirea condițiilor stabilite de art. 53 din Legea fundamentală.

20. În sensul celor arătate, Curtea s-a mai pronunțat și prin Decizia nr. 170 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 354 din 22 mai 2015, paragrafele 21, 23, 25 și 27.

21. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea jurisprudenței în materie a Curții Constituționale, considerentele și soluțiile deciziilor amintite își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.