Decizia CCR nr. 701 din 27.11.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 271 alin. 1 din OUG nr. 34/2006 - atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 271 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție invocată de Societatea Comercială C.C.C. Construzioni Civili Cerasi S.P.A. din Roma, Italia, în Dosarul nr. 272/42/2014 al Curții de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 699D/2014.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru Societatea Comercială C.C.C. Costruzioni Civili Cerasi S.P.A., domnul avocat Daniel-Alexandru Urdoi din cadrul Baroului București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, lipsind celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Societatea Comercială Construcții Erbașu - S.A. din București a depus o cerere prin care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.

4. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului părții prezente, care solicită admiterea excepției. Acesta arată că obligația instituită în sarcina contestatorului este excesivă și indică în sprijinul afirmațiilor jurisprudența Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 569 din 15 mai 2008.

5. În continuare, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de admitere a excepției de neconstituționalitate. Se arată că sancțiunea prevăzută este disproporționată în raport cu scopul urmărit. Se mai menționează jurisprudența Curții Constituționale, respectiv deciziile nr. 737 din 24 iunie 2008 și nr. 303 din 3 martie 2009.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

6. Prin Încheierea din 4 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 272/42/2014, Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilorart. 271 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție invocată de Societatea Comercială C.C.C. Construzioni Civili Cerasi S.P.A. din Roma, Italia, într-un dosar având ca obiect soluționarea unei plângeri formulate împotriva unei decizii administrative emise de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale, întrucât cerința depunerii contestației atât la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, organul administrativ competent în soluționarea acesteia, cât și la autoritatea contractantă, reprezintă elemente care restrâng într-un mod nepermis și abuziv dreptul la un proces echitabil, limitând, în acest fel, accesul liber la justiție. Pe lângă faptul că tardivitatea este o sancțiune aplicabilă în cazul în care contestația a fost depusă cu întârziere la autoritatea care va decide asupra acesteia, fiind lipsită de logică juridică aplicarea unei asemenea sancțiuni în cazul omisiunii de comunicare a acesteia și uneia dintre părți. Această sancțiune nu se justifică în condițiile în care părțile pot lua cunoștință de toate actele înaintate Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor printr-o simplă cerere înaintată acestuia.

8. Se menționează și decizia Curții Europene de Justiție care, în Hotărârea din 27 februarie 2003, pronunțată în Cauza Santex, C-327/00, a statuat asupra atitudinii contrare reglementărilor europene în materie a statelor semnatare ale convențiilor europene, respectiv fixarea unor termene de decădere de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor pe care persoana interesată le deține în temeiul dreptului Uniunii Europene. Or, în cazul de față, prevederile legale criticate creează tocmai o procedură anevoioasă, determinată de introducerea unei proceduri suplimentare în cadrul procedurii de contestație, procedură ce implică, alături de îngreunarea sa, și un dezechilibru al drepturilor de care beneficiază părțile. Astfel, dacă în cadrul unui proces în fața instanțelor de judecată, fără a se deosebi între litigiile ce se soluționează cu celeritate și celelalte litigii, cererea reclamantului se transmite instanței de judecată în exemplare suficiente pentru a fi comunicate tuturor părților, iar comunicarea către părți a acesteia se face de către instanță din oficiu, nu se justifică trasarea unei alte proceduri în fața unui organ administrativ, care duce la crearea unui dezechilibru și a unui tratament inegal între participanții la această procedură.

9. Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază excepția de neconstituționalitate ca fiind neîntemeiată. În opinia instanței, instituirea unor reguli speciale privind exercitarea căilor de atac nu îngrădește accesul liber la justiție. O caracteristică a principiului liberului acces la justiție este aceea că nu este un drept absolut. Astfel, acest drept poate fi subiectul unor limitări atât timp cât nu este atinsă însăși substanța sa.

10. Instanța consideră că aceste dispoziții legale urmăresc asigurarea respectării principiilor care guvernează procedura de soluționare a contestațiilor, reglementate de dispozițiile art. 269 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 - principiile celerității, contradictorialității și al dreptului la apărare. Astfel, conform alin. (2) al art. 271, în termen de o zi lucrătoare de la primirea contestației, autoritatea contractantă are obligația să îi înștiințeze despre aceasta și pe ceilalți participanți încă implicați în procedura de atribuire. Înștiințarea trebuie să conțină inclusiv o copie a contestației respective.

11. Totodată, conform dispozițiilor art. 274 alin. (1) din ordonanța de urgență invocată, în vederea soluționării contestației/contestațiilor, autoritatea contractantă are obligația de a transmite Consiliului, în termen de cel mult 3 zile lucrătoare de la data expirării termenului prevăzut la art. 205 alin. (1), punctul său de vedere asupra acesteia/acestora, însoțit de orice alte documente considerate edificatoare, precum și, sub sancțiunea amenzii prevăzute la art. 275 alin. (3), o copie a dosarului achiziției publice, cu excepția anunțurilor publicate în Sistemul electronic de achiziții publice - SEAP și a documentației de atribuire, atunci când aceasta este disponibilă și poate fi descărcată direct din același sistem.

12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse, susținerile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

14. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 271 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, dispoziții care au următorul cuprins: "Sub sancțiunea respingerii contestației ca tardivă, aceasta se înaintează atât Consiliului, cât și autorității contractante, nu mai târziu de expirarea termenelor prevăzute la art. 256². Contestatorul va atașa la contestație și copia actului atacat, în cazul în care acesta a fost emis, precum și copii ale înscrisurilor prevăzute la art. 270 alin. (1), dacă acestea sunt disponibile."

16. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea constată că nu s-a mai pronunțat asupra dispozițiilor legale criticate, dar s-a pronunțat asupra altor dispoziții legale în strânsă legătură cu acestea.

18. Astfel, prin Decizia nr. 507 din 15 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 10 august 2012, Curtea a constatat că, în cuprinsul art. 255 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, legiuitorul nu a stabilit obligația persoanelor de a urma numai calea administrativ-jurisdicțională în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. Dimpotrivă, sintagma "poate solicita" are semnificația de recunoaștere în persoana contestatorului a facultății de a apela la o cale de atac administrativ-jurisdicțională, iar nicidecum a obligației de a urma această cale. Concluzia se desprinde și din dispozițiile art. 256 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, care dispun expressis verbis că, în vederea soluționării contestațiilor pe cale administrativ-jurisdicțională, partea care se consideră vătămată are dreptul, iar nu obligația să se adreseze Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

19. Textele Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 nu fixează imperativ urmarea căii de atac administrativ-jurisdicționale, ci o prevăd ca facultate de care poate beneficia persoana care se consideră vătămată. Rațiunea pentru care legiuitorul a prevăzut această cale o constituie specificul și implicațiile sociale, o modalitate eficientă de prevenire și limitare a abuzului de drept, având în vedere faptul că soluționarea contestațiilor în materia achizițiilor publice este necesar să se desfășoare și să se judece după o procedură caracterizată prin celeritate, or, este cunoscut faptul că judecarea proceselor în această materie s-ar putea întinde pe o perioadă foarte lungă.

20. Existența acestei căi nu împiedică respectiva persoană să apeleze la calea de atac judiciară, la instanțele de judecată, în măsura în care apreciază că aceasta îi servește mai bine interesele.

21. Neexistând stabilită o interdicție în privința sesizării directe a instanțelor de judecată, persoanele pot recurge la această sesizare. În sprijinul acestei concluzii vin și trebuie reținute prevederile art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit cărora "Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ [...]".

22. Faptul că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 nu reia ceea ce este deja consacrat de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu aduce atingere caracterului său constituțional. Chiar dacă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, în redactarea actuală, nu amintește de calea de atac în justiție nu

înseamnă că respectiva cale nu ar mai exista sau că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 ar intra în conflict cu art. 21 alin. (4) din Constituție. Cum s-a precizat, ea există în continuare, fiind reglementată de Legea nr. 554/2004 în vigoare, și poate fi urmată de persoanele care se consideră vătămate.

23. Totodată, Curtea a reținut că dispozițiile criticate satisfac pe deplin cerința constituțională consacrată de art. 21 alin. (4), potrivit căreia "Jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite", persoana vătămată având posibilitatea de a opta între contestarea actului administrativ pe calea administrativ-jurisdicțională și formularea unei acțiuni direct în fața instanței judecătorești, în temeiul dreptului comun în materia contenciosului administrativ.

24. În final, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor referitoare la căile de atac împotriva deciziilor Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, reglementate de art. 281 coroborat cu art. 283 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, deciziile Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor pot fi atacate cu plângere la Curtea de Apel București - Secția de contencios administrativ și fiscal atât pentru motive de nelegalitate, cât și pentru motive de netemeinicie, conform procedurii prevăzute de dispozițiile art. 3041 din Codul de procedură civilă.

25. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în aceste decizii sunt valabile și în cauza de față.

26. Așadar, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, o parte nu este obligată să apeleze la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, dar, din moment ce a ales această cale, trebuie să se conformeze dispozițiilor legale edictate în scopul asigurării celerității procedurilor. Ordonanța de urgență analizată se referă la atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

27. Astfel, prevederile art. 6 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt edificatoare în acest sens:

"(1) Jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative și gratuite.

(2) Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicții speciale administrative pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (1), dacă partea înțelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicțională.

(3) Actul administrativ-jurisdicțional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale de atac în fața unei alte jurisdicții administrative speciale poate fi atacat direct la instanța de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înțelege să renunțe la calea administrativ-jurisdicțională de atac.

(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicția administrativă specială sau pentru calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdicțional înțelege să renunțe la aceasta în timpul soluționării litigiului, este obligată să notifice decizia de renunțare organului administrativ-jurisdicțional în cauză. Partea sesizează instanța de contencios administrativ în termen de 15 zile de la notificare, în această situație, procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 nu se mai efectuează."

28. De asemenea, în această etapă, autoritatea contractantă are tot interesul să cunoască cu maximă celeritate dacă se contestă rezultatele procedurii de atribuire a contractelor vizate de această ordonanță de urgență, pentru a putea adopta o conduită care să asigure garanția respectării legii. De multe ori, interesul public cere ca aceste proceduri să se desfășoare într-un interval foarte scurt de timp. Pe de altă parte, aceste proceduri trebuie să respecte exigențele care decurg din textele constituționale.

29. Însă, ținând cont de argumentele expuse mai sus, respingerea ca tardivă a contestației formulate fără respectarea condițiilor legale, având în vedere că persoana care contestă trebuie să manifeste o minimă diligență, nu apare ca fiind disproporționată față de scopul urmărit, respectiv urmărirea interesului public. Așadar, Curtea nu poate reține încălcarea art. 21 alin. (3) din Constituție.