Decizia CCR nr. 546 din 14.07.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a disp. OUG nr. 74/2013 - unele măsuri pt. îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii...

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, excepție ridicată de Automobil Clubul Român (ACR) în Dosarul nr. 14.942/236/2012* al Tribunalului Giurgiu - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 290D/2015.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 16 iunie 2015, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga, și au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, Curtea, în temeiul art. 57 și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunțarea pentru data de 30 iunie 2015, când, având în vedere imposibilitatea constituirii completului, Curtea, în temeiul art. 58 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunțarea pentru data de 14 iulie 2015.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Încheierea din data de 27 noiembrie 2014 pronunțată în Dosarul nr. 14.942/236/2012*, Tribunalul Giurgiu - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative. Excepția a fost ridicată de Automobil Clubul Român (ACR) într-o cauză având ca obiect soluționarea recursurilor formulate de Automobil Clubul Român și de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Giurgiu, în numele Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Ploiești, împotriva Sentinței civile nr. 465/04.02.2014, pronunțată de Judecătoria Giurgiu în Dosarul nr. 14.942/236/2012* prin care s-a admis în parte, în rejudecarea cauzei, plângerea contravențională împotriva procesului-verbal de contravenție și s-a dispus anularea sancțiunii complementare a suspendării activităților de prestări servicii către populație. În motivele de recurs, recurentul Automobil Clubul Român, autor al excepției de neconstituționalitate, a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 952/2005 privind aprobarea formularului tipizat al Procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, destinat utilizării în activitatea de control a comisarilor Gărzii Financiare. Totodată, în întâmpinarea formulată la recursul promovat de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Giurgiu, în numele Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Ploiești, recurentul Automobil Clubul Român a invocat excepția lipsei calității procesual pasive a Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Ploiești, cu referire la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate cât privește critica de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autorul susține, în esență, că acestea contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (3) și art. 15 alin. (1), întrucât limitează accesul la justiție, și arată, totodată, că se încalcă art. 21 alin. (3) din Constituție, deoarece scoaterea excepției de nelegalitate, având ca obiect un act administrativ cu caracter normativ, din procesele aflate pe rol și cercetarea acesteia în cadrul unei acțiuni în anulare determină dublarea efortului judiciar și imposibilitatea recunoașterii dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Arată, în esență, că, dacă persoana interesată, pe lângă procesul de contencios inițiat pentru apărarea drepturilor și intereselor sale subiective, ar formula acțiune în anularea actului administrativ cu caracter normativ, soluția din această din urmă cauză nu ar avea nicio valoare utilă în situația în care s-ar pronunța după soluționarea primului proces, de vreme ce codul de procedură civilă nu prevede o cale procesuală de redeschidere a primului proces și/sau de revizuire a primei soluții. În continuare, arată că, deși prevederile de lege criticate dispun că actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate, controlul judecătoresc al acestor acte exercitându-se de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de legea contenciosului, în cuprinsul acestei legi nu se mai regăsesc referiri cu privire la acțiunea în anulare.

5. În ceea ce privește critica de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013, autorul excepției susține că acestea încalcă prevederile constituționale ale art. 1 alin. (5), art. 3 alin. (3), art. 120 alin. (1) și art. 123 alin. (2), întrucât se creează, în mod artificial, o instituție juridică nouă, suprastructură a organizării administrativ-teritoriale, virtuală, scriptică, iar nu concretă, numită "regiune", exclusiv pentru a legitima un nou dezmembrământ al serviciilor publice deconcentrate, denumit "Direcția Regională". Conform Constituției, toate serviciile publice deconcentrate sunt supuse controlului și coordonării unei instituții consacrate constituțional, denumită "prefect", însă noua construcție instituțională denumită "Direcția Regională", serviciu public de nivel regional, nu a fost și nici nu va fi supusă vreodată controlului vreunui prefect. Aceasta, deoarece nici Constituția, și nici Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului nu conferă competențe regionale acestuia. Totodată, potrivit art. 123 alin. (3) din Legea fundamentală, "atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică", dar direcțiile regionale și regiunile au fost create prin ordonanță de urgență, iar Legea nr. 340/2004, lege organică, nu poate fi modificată în scopul compatibilizării acesteia cu o ordonanță de urgență. Susține, de asemenea, că dispozițiile criticate aduc atingere art. 115 alin. (4) din Constituție, de vreme ce realitatea faptică și motivația juridică consemnată în preambulul ordonanței de urgență criticate nu justifică calificativul de situație extraordinară pe care l-a dat executivul la adoptare. Mai susține că sunt încălcate dispozițiile constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. k) și o) și ale art. 115 alin. (6), întrucât prin adoptarea actului normativ criticat sunt afectate atât instituția prefectului, cât și contenciosul administrativ, care sunt instituții fundamentale ale statului.

6. Tribunalul Giurgiu - Secția civilă apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, face referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a statuat că dreptul de acces la justiție nu este un drept absolut și poate suferi anumite restrângeri și limitări, iar dispozițiile de lege criticate urmăresc un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și evitarea unor eventuale probleme de practică neunitară, dar și respectarea competenței instanțelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

8. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părții prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

10. Obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins: "Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege". Dispozițiile art. 4 alin. (4) au fost modificate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Totodată, obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie și dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 144/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 24 octombrie 2014.

11. Autorul excepției susține că prevederile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 contravin atât dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (3) referitor la statul de drept, art. 15 alin. (1) privind universalitatea, art. 20 privind tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 alin. (3) referitor la dreptul la un proces echitabil și art. 52 alin. (1) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, cât și prevederilor art. 7 privind egalitatea în drepturi și art. 8 referitor la accesul la justiție din Declarația Universală a Drepturilor Omului, precum și dispozițiilor art. 6 privind dreptul la un proces echitabil și art. 14 relativ la interzicerea discriminării din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Cât privește dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013, consideră că acestea contravin prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției și a legilor, art. 3 alin. (3) referitor la organizarea teritoriului, art. 73 alin. (3) lit. k) și o) privind reglementarea prin lege organică a contenciosului administrativ, organizării administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală, art. 115 alin. (4) și (6) privind limitele delegării legislative în materia ordonanțelor de urgență, art. 120 alin. (1) relativ la principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale și art. 123 alin. (2) și (3) privind prefectul.

12. Examinând excepția de neconstituționalitate, cât privește dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea constată că aceasta este inadmisibilă, pentru următoarele considerente:

13. Procesul în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate a debutat în data de 1 octombrie 2012, prin formularea, în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, pe rolul Judecătoriei Giurgiu, a plângerii împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor încheiat de comisarii Gărzii Financiare Giurgiu prin care s-a dispus sancționarea Automobil Clubul Român cu amendă contravențională și suspendarea activității de prestări servicii către populație, fiind constituit Dosarul nr. 14.942/236/2012. Excepția de nelegalitate a Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 952/2005 privind aprobarea formularului tipizat al Procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, destinat utilizării în activitatea de control a comisarilor Gărzii Financiare a fost invocată pentru prima dată în răspunsul la întâmpinare, în primă instanță, și reinvocată în recursul declarat de Automobil Clubul Român și Administrația Județeană a Finanțelor Publice Giurgiu împotriva Sentinței civile nr. 465 din 4 februarie 2014, pronunțată de Judecătoria Giurgiu în rejudecarea cauzei.

14. Curtea observă că dispozițiile art. 4 alin. (4) au fost modificate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Potrivit art. 82 din Legea nr. 76/2012, "prezenta lege intră în vigoare la data prevăzută la art. 81 [...]", art. 81 din lege stabilind că"Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012, cu completările ulterioare, intră în vigoare la data de 15 februarie 2013." Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 76/2012, "dispozițiile Codului de procedură civilă se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acestuia în vigoare", art. 24 din Codul de procedură civilă stabilind că "dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare."

15. În aceste condiții, Curtea reține că aplicarea în timp a dispozițiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate și completate prin Legea nr. 76/2012, a fost corelată cu cea a noului Cod de procedură civilă și privește procesele începute după data de 15 februarie 2013. Aceasta în contextul noului principiu al procedurii civile, potrivit căruia procesul se încheie sub aceeași lege de procedură sub care a și început, așa încât modificările în materia excepției de nelegalitate, respectiv a acțiunii în anulare a actelor administrative cu caracter normativ, sunt aplicabile doar litigiilor pornite ulterior intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă.

16. În acest sens este și soluția de principiu și de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din data de 20 mai 2013, potrivit căreia "dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare Codul de procedură civilă aprobat prin Legea nr. 134/2010". De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a reținut în Decizia nr. 934 din 25 februarie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 776/42/2012, că "regimul aplicabil excepției de nelegalitate va fi determinat în funcție de momentul în care a început procesul la instanța de fond, deci momentul înregistrării acțiunii la instanță, și nu de momentul invocării unei excepții în cadrul procesului". Tot Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, în Încheierea pronunțată în ședința publică din data de 1 martie 2013, în Dosarul nr. 45.351/3/2010, a reținut că "instanța are în vedere prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare la data începerii procesului [...], întrucât forma actuală a normei a fost conturată prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Astfel, aplicarea în timp a normei în forma modificată a fost corelată cu cea a noului Cod de procedură civilă, interesând procesele începute după data de 15 februarie 2013".

17. Având în vedere toate cele precizate, ținând cont de faptul că procesul în care s-a formulat excepția de nelegalitate și în care s-a invocat excepția de neconstituționalitate a început la 1 octombrie 2012, deci anterior datei intrării în vigoare a modificărilor și completărilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, respectiv 15 februarie 2013, Curtea constată că normele art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, criticate pentru motive de neconstituționalitate, nu au legătură cu cauza.

18. Or, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, cu modificările ulterioare, "Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești [...] privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei [...]." Așa încât, ținând cont de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Curtea va respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ca inadmisibilă.

19. În ceea ce privește dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013, Curtea constată că acestea au mai format obiect al controlului de constituționalitate, în raport cu critici și dispoziții constituționale similare, sens în care sunt deciziile nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, nr. 571 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 9 ianuarie 2015, nr. 679 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 27 din 14 ianuarie 2015, nr. 719 din 9 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 28 ianuarie 2015, nr. 9 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 20 februarie 2015, nr. 14 din 15 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 132 din 20 februarie 2015, nr. 140 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 29 aprilie 2015, și nr. 122 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 324 din 13 mai 2015, prin care s-a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate și s-a constatat că dispozițiile actului normativ criticat sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

20. Cu acele prilejuri, Curtea a reținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 reglementează, printre altele, înființarea direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice prin transformarea direcției generale a finanțelor publice a județului în care va fi stabilit sediul direcției generale regionale, prin fuziunea prin absorbție a celorlalte direcții generale județene ale finanțelor publice din aria de competență stabilită potrivit prevederilor unei hotărâri a Guvernului și, totodată, preluarea patrimoniului, arhivei, prevederilor bugetare, execuției bugetare până la data reorganizării și a oricăror altor bunuri ale direcțiilor generale ale finanțelor publice județene de către Agenția Națională de Administrare Fiscală și direcțiile generale regionale ale finanțelor publice.

21. Totodată, analizând preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013, Curtea a reținut că scopul măsurii criticate îl reprezintă îmbunătățirea cadrului organizatoric al structurilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, distribuirea eficientă a personalului între diferitele activități ale administrației fiscale, precum și între unitățile de la nivel teritorial, crearea unui nivel regional în scopul îmbunătățirii planificării și controlului, reducerii costului colectării, al sporirii colectării veniturilor, precum și crearea unei noi structuri antifraudă. Așa fiind, Curtea a apreciat că aceste elemente vizează interesul public și constituie situații de urgență și extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voința Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu poate fi reținută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituție.

22. Referitor la critica de neconstituționalitate în raport cu dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată. În acest sens, reiterând jurisprudența sa în materia interdicției și limitelor de reglementare pe calea ordonanțelor de urgență cu privire la sensul juridic al noțiunii "a afecta" (Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008), la regimul instituțiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014), precum și cu privire la înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului" (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) raportată la obiectul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de actul normativ criticat nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât, deși vizează structura organizatorică a unor instituții fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă, și nici funcționarea acestora.

23. Față de cele expuse anterior, Curtea nu a reținut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5), care consacră obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor.

24. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile precitate își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

25. Totodată, cu privire la dispozițiile constituționale ale art. 3 alin. (3) referitor la organizarea teritoriului, art. 120 alin. (1) relativ la principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale și art. 123 alin. (2) și (3) privind prefectul, Curtea constată că aceste norme de referință nu au incidență în soluționarea prezentei excepții de neconstituționalitate. De altfel, critica autorului excepției potrivit căreia direcția regională, serviciu public de nivel regional, nu a fost și nici nu va fi supusă vreodată controlului vreunui prefect este lipsită de temei, atâta vreme cât, potrivit art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013, direcțiile generale regionale ale finanțelor publice se află în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, sunt instituții publice cu personalitate juridică și sunt conduse, prin derogare de la dispozițiile Legii nr. 188/1999, de un director general, funcționar public.