Decizia CCR nr. 526 din 12.12.2013 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. V din OUG nr. 15/2012 - stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, excepție ridicată de Comuna Mădăraș, prin primar, în Dosarul nr. 234/43/2012 al Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 491D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care face referire la deciziile Curții Constituționale nr. 48/2013, nr. 1.047/2012 și nr. 558/2012.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele: Prin Încheierea din 19 aprilie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 234/43/2012, Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, excepție ridicată de Comuna Mădăraș, prin primar, cu ocazia soluționării unei cauze de contencios administrativ întemeiate pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține, în esență, că Guvernul a adoptat textul contestat, pe calea Ordonanței de urgență, fără justificarea vreunui caz excepțional, de extremă urgență și de interes general în conformitate cu art. 115 alin. (4) din Constituție. Modul de adoptare a ordonanței nu îndeplinește nici condiția statuată prin art. 115 alin. (6) din Constituție. Măsura restituirii încalcă dreptul administrației publice locale la autonomia locală, consacrată de art. 120 alin. (1) din Constituție, astfel o asemenea măsură nu poate fi adoptată de Guvern prin procedura ordonanței de urgență. În continuare, face referire la Decizia Curții Constituționale nr. 255/2005.

Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul arată că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, face referire la jurisprudența Curții Constituționale, de exemplu deciziile nr. 558/2012, nr. 1.047/2012, nr. 1.063/2012 și 48/2013.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 306 din 8 mai 2012, cu următorul conținut: "(1) Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităților administrativ-teritoriale în anul 2012 prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate. Restituirea sumelor neutilizate se efectuează pe bază de ordine de plată pentru Trezoreria Statului, întocmite distinct, în care la rubrica «Explicații» se va preciza obligatoriu «Restituire sume defalcate din TVA încasate potrivit Hotărârii Guvernului nr. 255/2012, rămase neutilizate».

(2) Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor prevăzute la alin. (1) se realizează în termen de 3 zile lucrătoare de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență.

(3) Cu sumele restituite potrivit alin. (2) se reîntregește Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, potrivit instrucțiunilor emise de Ministerul Finanțelor Publice.“

În opinia autorului excepției, prevederile criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 115 alin. (4) referitor la competența Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență în situații extraordinare și art. 120 referitor la principiile de bază ale administrației publice locale.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că s-a mai pronunțat asupra dispozițiilor de lege criticate prin raportare la aceleași prevederi constituționale, exemple în acest sens fiind Decizia nr. 48 din 12 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 9 aprilie 2013, Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 382 din 7 iunie 2012, Decizia nr. 1.047 din 11 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 97 din 18 februarie 2013.

Astfel, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. Prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, și prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, Curtea a reținut implicațiile deosebirii terminologice dintre noțiunea de "caz excepțional“, utilizată în accepțiunea art. 114 alin. (4) din Constituție anterior revizuirii, și cea de "situație extraordinară“, arătând că, deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată“, consacrând, astfel, in terminis imperativul urgenței reglementării.

Prin aceleași decizii, Curtea a reamintit jurisprudența sa pronunțată anterior revizuirii Legii fundamentale și a precizat că de esența cazului excepțional este caracterul său obiectiv, în sensul că "existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență“ (Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

Curtea a reținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 a fost adoptată - astfel cum reiese din preambulul acesteia - avându-se în vedere:

- presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii creșterii economice și a reducerii inflației, precum și cerința asigurării cu prioritate a sumelor destinate finanțării proiectelor de infrastructură și a cofinanțării proiectelor finanțate din fonduri europene și a contribuției României la bugetul comunitar;

- necesitatea evitării acestor riscuri prin adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare;

- Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ-teritoriale, care nu poate fi aplicată de acestea, deoarece nu înregistrează arierate și nu au în derulare proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile care să necesite cofinanțare.

Totodată, potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 382 din 7 iunie 2012, dacă prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 au fost alocate astfel de sume fără a exista o justificare reală, Guvernul este îndreptățit să dispună restituirea acestora fără a mai aștepta închiderea exercițiului bugetar, întrucât, pe de o parte, sursa din care au fost alocate aceste sume o reprezintă Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului, ce reprezintă o finanțare extraordinară, iar, pe de altă parte, Guvernul are obligația de a adopta măsuri care să prevină folosirea acestor sume în alte scopuri decât cele stabilite. Aceste două elemente justifică urgența adoptării măsurii restituirii prevăzute de dispozițiile actului normativ criticat.

Așa fiind, Curtea a constatat, pe de-o parte, că aceste împrejurări se încadrează în conceptul constituțional de "situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“, astfel cum acesta a fost definit în jurisprudența sa, iar, pe de altă parte, că urgența a fost motivată corespunzător în cuprinsul ordonanței de urgență criticate.

De asemenea, prin Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, Curtea a constatat nejustificată susținerea potrivit căreia dispozițiile art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 prin care se dispune restituirea sumelor acordate prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 și necheltuite ar încălca prevederile art. 120 din Constituție în cazul restituirii sumelor neutilizate și care nici nu au o justificare reală. Cu acel prilej, Curtea, făcând referire la jurisprudența sa în materie, a constatat că principiul autonomiei locale financiare constă în dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. Principiul autonomiei locale nu presupune totala independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării și dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale.

De asemenea, Curtea a reținut că acest principiu este dezvoltat de art. 16 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale. Astfel, unitățile administrativ-teritoriale sunt îndreptățite să își constituie și să utilizeze, în condițiile legii, resurse financiare suficiente în raport cu toate nevoile colectivităților locale; în scopul mai sus arătat, autoritățile administrației publice locale au competența stabilirii nivelurilor impozitelor și taxelor locale, în anumite limite stabilite de lege. Principiul autonomiei locale financiare presupune libertatea unităților administrativ-teritoriale de a-și efectua cheltuielile prevăzute în limita veniturilor aprobate prin bugetul local. Eventualele situații urgente, apărute pe parcursul exercițiului bugetar, pot fi rezolvate, în concret, prin acordarea de către Guvern a unor sume suplimentare din Fondul de rezervă aflat la dispoziția sa (cum, de altfel, s-a și realizat în cazul Hotărârii Guvernului nr. 255/2012), însă alocarea și cheltuirea acestor sume trebuie să fie făcute numai dacă există o justificare obiectivă și reală care să stea la baza acestora.

În esență, Fondul de rezervă aflat la dispoziția Guvernului trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanță și numai în condițiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanțare ale unui/unei obiectiv/acțiuni.

Caracteristica urgenței însoțește alocarea acestor sume din momentul constatării stării de necesitate cu privire la unele cheltuieli apărute în timpul exercițiului bugetar până în momentul efectuării plăților pentru care acestea au fost solicitate. Astfel, inexistența unei situații care să se circumscrie stării de urgență care să fi stat la baza alocării sumelor din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului constituie premisa unei eventuale deturnării a scopului pentru care aceste sume au fost alocate, prin posibila direcționare a lor spre alte destinații.

Prin urmare, Curtea a constatat nejustificată susținerea potrivit căreia dispozițiile art. V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 15/2012 prin care se dispune restituirea sumelor acordate prin Hotărârea Guvernului nr. 255/2012 și necheltuite ar încălca prevederile art. 120 din Constituție în cazul restituirii sumelor neutilizate și care nici nu au o justificare reală.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să ducă la reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât considerentele, cât și soluția pronunțată în deciziile menționate își păstrează valabilitatea și în cauza de față.