Tudor Drăganu
| Comentarii |
|
(n. 2 decembrie 1912, Năsăud - d. 21 august 2010, Cluj)
A vorbi despre dreptul administrativ român ignorând opera lui Tudor Drăganu ar fi un lucru la fel de ridicol ca şi încercarea, de pildă, de a elabora o teorie a mişcării ascendente a bolovanului lui Sisif făcând abstracţie de însuşi Sisif. Şi asta pentru că, cel puţin într-un anumit moment de criză pentru dreptul nostru public - anii '50 - Tudor Drăganu nu „contribuie” la edificarea unui drept administrativ: el se identifică cu singurul drept administrativ veritabil existent la noi în acel moment.
La 1948, prin Decretul nr.128/1948, contenciosul administrativ a fost „secerat” în mod brutal, acest act normativ, de un primitivism juridic aproape incredibil, stipulând la art.1 şi 2 că „Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, precum şi Legea de organizare a curţilor administrative din 15 martie 1939, se abrogă”; „Acţiunile în contencios administrativ, în curs de judecată la data intrării în vigoare a prezentei legi, se consideră stinse, iar hotărârile judecătoreşti date în această materie şi neaduse la îndeplinire până la aceeaşi dată, se consideră nule”. Această desfiinţare absurdă, opera unor „jurişti” pe lângă care Gingis Han ar fi părut doctor în drept la Sorbona, a pus în discuţie dacă nu chiar existenţa, atunci măcar vitalitatea dreptului administrativ român. Căci fără contenciosul administrativ, fără sancţiunea sa efectivă, ce ar mai putea fi această ramură de drept decât o imensă gogoaşă, o gigantică „obligaţie naturală”, o dezolantă odă adusă sistemului şi conducătorilor acestuia?
Se părea că dreptul administrativ român tocmai trecuse în nefiinţă.
Era sa de glorie, perioada interbelică, cu numele sale sonore - Tarangul, Negulescu, Rarincescu, Teodorescu - împărtăşea soarta Atlantidei, scufundându-se brusc, în urma unui cataclism social, într-o beznă aproape totală.
Ceva a supravieţuit, totuşi...
I. A. Tudor Drăganu a scris prima sa monografie fundamentală, Actele de drept aministrativ\ exact în acest vid al dreptului public. Şi, fără a exagera, se poate spune că această lucrare este nu numai cea mai valoroasă din perioada în discuţie, ci şi singura pe care istoria o va reţine ca semnificativă.
De departe cel mai renumit discipol al marelui profesor Tarangul - şi acesta din urmă, ca şi mulţi alţii, victimă a „epurării” de după 1946 - Tudor Drăganu a avut, atunci când a decis
să elaboreze această monografie, o sarcină proape imposibilă: aceea de a concilia realităţile sărace ale dreptului administrativ de atunci şi interdicţia de a utiliza bibliografia „burgheză”, cu propria sa formaţie intelectuală, în care tendinţele filofranceze şi susţinerile lui Tarangul ocupau un loc dominant. Dar ceea ce a rezultat cu greu se poate numi un compromis. Pentru că lucrarea s-a ridicat la înălţimea aşteptărilor.
Aşa cum remarca şi Antonie Iorgovan la sesiunea omagială Tudor Drăganu din 7 decembrie 2002, în Aula Magna a Universităţii Babeş-Bolyai, este absolut remarcabil faptul că începutul e pur ştiinţific, fără nici o aluzie măcar la aptitudinile ieşite din comun ale liderilor sistemului ori la calităţile acestuia din urmă: „Problema actelor juridice are multiple contingenţe cu toate ramurile dreptului..." Şi profesorul se păstrează în acest domeniu strict juridic până la ultimul rând al monografiei sale.
Iar critica în sensul că subsolurile ar fi de-a dreptul „intoxicate” cu literatură juridică sovietică ar putea-o aduce doar un neavizat. Căci deşi negru pe alb apar într-adevăr, omniprezente nume ca Studenikin, Noviţkii, Halfina, Stainov, un jurist cu o „a doua vedere” îşi poate da seama că ideile profesorului îşi trag forţa dintr-o altă origine, ascunsă profanului, dar imposibil de disimulat în faţa unui cunoscător: Duguit, Bonnard, Laferriere, Hauriou, Jeze, de Laubadere. Nume care sună altfel. în plus, autorii sovietici sunt trataţi ca jurişti, pe de o parte, fără nici o tendinţă politică, şi ca egali, pe de alta, fiind supuşi unor critici severe atunci când a fost cazul: „... dar punctul de vedere susţinut de S.S.Studenikin - potrivit căruia actul administrativ îşi încetează efectele şi prin renunţarea beneficiarului la acesta (s.n., Ov.P.) - are împotriva lui şi faptul că... este un principiu al dreptului administrativ că revocarea unui act de drept administrativ nu poate fi făcută decât de acelaşi organ care l-a emis şi cu respectarea aceloraşi condiţii de formă, care sunt prevăzute pentru elaborarea lui". Şi acesta este numai unul din numeroasele exemple care ar putea fi date în acest sens.
Tudor Drăganu a convins lumea juridică românească a anilor '50 că dreptul administrativ a renăscut, întocmai ca o pasăre phoenix. Sau, poate mai exact, că acesta nu a murit niciodată.
Paul Vasilescu scria recent că „globul de cristal al juristului îl constituie actul normativ. Nou sau vechi, în acesta se reflectă urmele trecutului, amăgirile prezentului şi iluziile viitorului...’ Ei bine, în 1959, prof. Drăganu a reuşit, întocmai ca un vizionar de geniu, să citească mai bine ca oricare altul acest glob care, la vremea respectivă, era mai degrabă tulbure decât cristalin, pe de o parte, şi să-l „susţină” singur, pe de alta. Pentru că această primă monografie oglindeşte o imagine reprezentativă a ansamblului dreptului administrativ. Iar această imagine se poate obţine, astăzi, fie cu nişte eforturi supraomeneşti, fie împrumutând „ochii" lui T udor Drăganu. T rebuie însă remarcat că „Actele de drept administrativ" nu se limitează la o descriere sadoveniană a „peisajului” legislativ, ci presupun mult mai mult - o analiză pertinentă a acestuia: teoria nulităţilor actelor administrative, principiul revocabilităţii, teoria inexistenţei sunt doar câţiva dintre pilonii dreptului administrativ edificaţi sau consolidaţi de Tudor Drăganu.
Şi această monografie a constituit doar primul pas din monumentala sa operă.
B. O a doua „piatră unghiulară” a ştiinţei dreptului administrativ o reprezintă următoarea monografie a magistrului, apărută după intrarea în vigoare a Legii nr.1/1967, fosta lege a
contenciosului administrativ. Dacă actul este principala „armă” a administraţiei, prin care aceasta îşi pune în practică „strategia de atac”, contenciosul reprezintă practic singurul mijloc de apărare a particularului, un David în lupta sa inegală cu Goliat.
Monografia „Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967' este fără îndoială cea mai bună lucrare în materia contenciosului administrativ de la opera lui C.G. Rarincescu încoace. Profesorul excelează, ca întotdeauna, în primul rând prin profunzimea analizei, ale cărei efecte sunt dublate prin simplitatea limbajului şi logica impecabilă a raţionamentului. O asemenea mostră de gândire juridică exemplară este şi aceea referitoare la studiul naturii juridice a refuzului de a soluţiona o cerere şi a tăcerii administraţiei. Acestea nu sunt acte juridice, nu sunt nici măcar fapte material-juridice ci doar simple fapte materiale, neproducând nici un efect juridic. Iar această constatare nu este lipsită de consecinţe practice: pe de o parte, cererea respinsă poate fi reiterată oricând iar organul administrativ se poate de asemenea răzgândi oricând cu privire la refuz; pe de alta, cum refuzul nu este un act administrativ, el nu poate fi anulat, astfel că - cel puţin în viziunea Legii nr. 1/1967 - în acest caz nu mai trebuie îndeplinită procedura administrativă prealabilă, de vreme ce aceasta este necesară, potrivit art.3 al acestui act normativ, „înainte de a cere instanţei anularea actului”.
Teoretician prin excelenţă, Tudor Drăganu a înţeles întotdeauna problemele jurisprudenţei, oferind practicianului o soluţie. Cu siguranţă cea mai bună dintre toate.
Ţinând în mână aceste două opere magistrale, ajungem să ne întrebăm: ce anume, dar ce anume exact le face atât de valoroase, de unde îşi trag ele forţa care le face să se impună în lupta cu timpul? Claritatea, simplitatea limbajului, profunzimea analizei, vastitatea cunoştinţelor, originalitatea ideilor? Toate la un loc? Poate. Sau poate altceva, un mic „amănunt” greu perceptibil pentru unii, „cheia” pentru alţii: dacă dreptul administrativ aparţine parcă ordinului efemeridelor, actele administrative succedându-se şi înlocuindu-se cu viteză ameţitoare, atunci Tudor Drăganu face parte cu siguranţă dintre aceia care au făcut ca ştiinţa dreptului administrativ să nu se perime mai repede decât alte ramuri ale ştiinţei dreptului. Şi dacă în perioada interbelică exista o structurare perfect logică şi coerentă a actelor administrative în regulamente, ordonanţe, decrete, deciziuni, ordine, procese-verbale şi autorizaţii, fiecare reprezentând o noţiune distinctă, bine precizată în cadrul genului proxim - actele administrative, astăzi nimeni nu le mai ştie nici numărul, nici numele, nici „legea”: guvernanţii s-au întrecut pe sine înşişi şi, în excesul lor de zel, au creat haosul în toată splendoarea sa. Şi totuşi, acest „Babilon” de acte administrative se supune regulilor la definirea cărora Tudor Drăganu a contribuit substanţial. Ideea, principiul, raţiunea, temeiul, profesorul le-a reţinut, le-a expus magistral şi le-a transmis mai departe. La fel, în ceea ce priveşte contenciosul: avem sau nu o lege generală, avem sau nu una sau mai multe căi speciale de atac - „recursuri paralele”, - regulile sale de bază trebuie să fie clare şi aplicabile independent de schimbările pe care le-ar putea suferi sistemul.
Aceasta reprezintă adevărata forţă a operei lui Tudor Drăganu: consistenţa sa internă care o împiedică să moară o dată cu actele normative care-i servesc de exemplu. Desigur, ideile sale pot fi continuate, pot fi duse mai departe, dreptul nu stagnează, însă cel ce vrea să avanseze în cercetare va aprecia „rampa” de pe care se lansează.
C. O dată cu apariţia monografiei Introducere în teoria şi practica statului de drepP Tudor Drăganu se refugiază, poate definitiv, în dreptul constituţional, disciplina pe care a predat-o dintotdeauna de la catedra universitară. Şi chiar dacă prin aceasta dreptul administrativ nu a rămas total descoperit, căci, pe de o parte, discipolii magistrului i-au preluat şi dus mai departe ideile iar, pe de alta, oricare lucrare a profesorului fie a căpătat o tentă administrativistă fie a cuprins un capitol dedicat unei problematici de drept administrativ, diminuarea activităţii sale creatoare în această ramură de drept este vizibilă. însă tratatul de Drept constituţional şi instituţii politice' precum şi numeroasele studii în acest domeniu juridic ne fac să ne consolăm cu ideea că dreptul public în ansamblul său nu a pierdut nimic prin această reorientare.
Atlas - titanul revoltat - ţinea cândva pe umeri întreaga boltă cerească...
II. Orice faţă presupune şi un revers, iar acesta are, deseori, un aspect inestetic. Tocmai de aceea ochiul refuză să-l perceapă iar, dacă totuşi o face, memoria îl închide instantaneu în „abisurile freudiene”. Şi totuşi, acest revers n-ar trebui camuflat, căci de „falsificarea istoriei” ne-am săturat cu toţii, iar „strategia struţului” nu foloseşte nimănui.
Tudor Drăganu îmi mărturisea, nu de mult, că, deşi era recunoscut ca o autoritate ştiinţifică, deşi era consultat în probleme legislative ce ţineau de dreptul public, rolul său a sfârşit prin a se limita, de cele mai multe ori, la acest nivel consultativ, fără prea multe efecte palpabile. Cei care deţineau puterea urmau în cele din urmă sfaturile ori propunerile mai puţin avizate ale unor Lepădătescu ori Prisca. Fără intenţia de a-i nedreptăţi pe aceştia din urmă, nu încape îndoială că o comparaţie nu poate fi pusă în discuţie.
Este tributul pe care trebuie să-l plătească titanii pentru „crimele” de a nu se supune şi a refuza să facă compromisuri: Tudor Drăganu îşi spunea întotdeauna opinia obiectivă, ştiinţifică, referitoare la actele normative, însă deseori propunerile sale erau ignorate; în consecinţă, acestea se transformau în critici şi doctrina le împărtăşea aproape întotdeauna. Astfel, de fiecare dată, profesorul era obligat să o ia de la început...
Tudor Drăganu şi-a imaginat, probabil, că acest fenomen neplăcut va dispărea după anul de graţie 1989. în mare parte aşa a fost însă, câteva reminiscenţe, nu tocmai neglijabile, au putut fi semnalate şi după acest moment. De pildă, la exemplul pe care l-am oferit mai sus, legat de natura juridică a refuzului şi a tăcerii, noul act normativ în materia contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990 stipulează la art.5 că „înainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui... (s.n., Ov.P.)” trebuie îndeplinită procedura administrativă prealabilă. în consecinţă, acel argument atât de subtil dezvoltat, legat de natura juridică de fapt material a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, este în „cădere liberă”. Şi asta datorită „cataractei” sau „nesimţirii” legiuitorului care ignoră tot ceea ce este prea subtil.
Dar poate că exemplul cel mai elocvent în această privinţă este cel referitor la discuţia -deja exasperantă - asupra efectelor deciziilor Curţii Constituţionale de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate. Teoria producerii acestor efecte erga omnes, îmbrăţişată de majoritatea doctrinei şi practicii judiciare, constituie, probabil, şi orientarea viitoare. Ea pare mult mai practică, însă are împotriva ei numeroase argumente de ordin teoretic, logic şi istoric, argumente care, deopotrivă, se constituie într-o pledoarie strălucită în favoarea celeilalte teorii, marginalizate: cea a efectelor inter partes. Tudor Drăganu este, probabil, singurul nume mare care o mai susţine.
Bolovanul îşi continuă astfel, perpetua sa mişcare ascendentă...
Albert Camus spunea cândva că Sisif trebuie să fie fericit întrucât şi-a făcut din rostogolirea bolovanului un scop.
Atlas, chiar aşa încordat, sub povara bolţii cereşti, trebuie să fie, de asemenea, fericit, căci ştie că fără el, totul s-ar prăbuşi în neant.
Iar profesorul Drăganu împrumutând câte puţin din amândoi, va continua să scrie: „Liberul acces la justiţie” este titlul celui mai recent manuscris al său, aflat în faza trimiterii la editură.
Un Prometeu modern, care a adus oamenilor focul.
